Prawnik Zawiercie – Konstytucyjny system źródeł prawa powszechnie obowiązującego
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Problematyka źródeł prawa stanowi przedmiot uregulowań w rozdziale trzecim Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej 2 kwietnia 1997[1]. Należy ona do dziedzin, których dotychczasowe konstytucje polskie nie wyodrębniały. Po raz pierwszy zatem w dziejach polskiego konstytucjonalizmu została ona tak szeroko potraktowana. Dotychczasowe konstytucje polskie traktowały o aktach prawnych stanowionych przez organy państwowe w sposób uboczny, niejako przy okazji. Określając mianowicie system organów państwowych, konstytucje wymieniały także akty prawne ustanawiane przez te organy. Jednakże z postanowień tych nie wynikał pełny obraz systemu źródeł prawa, ujęty w sposób klarowny, wyczerpujący i zamknięty. Obowiązująca Konstytucja po raz pierwszy zatem konstruuje zespół przepisów prawnych dotyczących źródeł prawa, czyli aktów prawnych wydawanych przez różne organy władzy publicznej, ujętych w sposób usystematyzowany, uporządkowany i zbudowany hierarchicznie. Znaczenie tego rozwiązania nie wymaga specjalnego podkreślenia i uzasadnienia, gdyż jest to rzecz niezbędna w warunkach państwa prawa i dobrze służy jego urzeczywistnieniu. Źródła prawa zostały w Konstytucji potraktowane w sposób powiązany z ukształtowanym systemem organów władz publicznych, wiążącym poszczególne rodzaje tych źródeł w jedną całość[2].
Po raz pierwszy również uregulowano także kwestie będące dotychczas przedmiotem rozważań i propozycji doktryny, które jednak nie znajdowały wyrazistego odzwierciedlenia w treści obowiązującego prawa. Do kwestii takich należy na przykład miejsce umów międzynarodowych w systemie prawa wewnętrznego, podział aktów normatywnych na takie, które ustanawiają prawo powszechnie obowiązujące, i takie, które tworzą prawo o charakterze wewnętrznym[3].
Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznego. Podział ten ma charakter dychotomiczny. Oznacza to, że każdy akt normatywny musi mieć postać albo aktu prawa powszechnie obowiązującego, albo aktu prawa wewnętrznego – tertium non datur.
Pojęcie „prawo powszechnie obowiązujące” odnosi się do uregulowań mogących kształtować sytuację prawną obywateli i podmiotów podobnych (np. osób prawnych prawa prywatnego, a więc m.in. podmiotów gospodarczych), różnego rodzaju stowarzyszeń i organizacji, z partiami politycznymi włącznie, a także poszczególnych segmentów aparatu władzy publicznej, tak na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Zarazem, ponieważ sytuacja prawna większości tych podmiotów nie może być normowana przez akty prawa wewnętrznego, wydawanie aktu o powszechnie obowiązującym charakterze jest jedyną drogą regulowania ich praw, zadań, obowiązków czy form działania[4].
W grupie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zostały wymienione, stosownie do artykułu 87 ust. 1 ustawy zasadniczej: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Artykuł 87 ust. 2 wskazuje również akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż obowiązują one tylko na obszarze działania organu, który je ustanowił. Akty te są więc źródłami prawa powszechnie obowiązującego o ograniczonym przedmiotowo i terytorialnie zakresie. Mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucja okazała się bardzo powściągliwa w regulacjach odnoszących się do źródeł prawa miejscowego. Takie też było założenie przyjęte przez autorów Konstytucji, którzy stanęli na stanowisku, że ta część systemu źródeł prawa, rodzaje składających się nań aktów prawnych, zakres ich regulacji, mają stanowić przedmiot rozstrzygnięć ustawowych. Twórcy Konstytucji dali tym samym wyraz stanowisku, że materie te nie mają konstytucyjnego znaczenia[5].
Z wyliczonych kategorii aktów prawnych określanych mianem źródeł prawa powszechnie obowiązującego wynika ich szczególny charakter. Są to bowiem w zasadzie akty ustanawiane przez parlament, a uwaga ta dotyczy zarówno Konstytucji, jak i ustaw. Są także wyliczone akty prawne, które wchodzą w życie za zgodą parlamentu. Ta ostatnia uwaga dotyczy umów międzynarodowych, które powstają w wyniku rokowań prowadzonych przez rząd z przedstawicielami obcych państw, ale które do ratyfikacji (dokonywanej przez Prezydenta) wymagają zgody parlamentu wyrażonej w ustawie[6]. Ma to niewątpliwe znaczenie dla realizacji podstawowej zasady ustrojowej, jaką jest zasada suwerenności Narodu i wynikającej z niej szczególnej roli parlamentu w systemie władz państwa. Z wyliczonych w artykule 87 ust. 1 Konstytucji aktów prawnych tylko rozporządzenia nie są aktami pochodzącymi od parlamentu. Są to jednocześnie akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazać innemu organowi (np. Rada Ministrów – ministrowi), czyli subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna[7].
Na szczególne jednak podkreślenie zasługuje to, iż rozdział trzeci zawiera zamknięty katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny „[…] ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony przyjął w Konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego”[8]. Zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nastąpiło więc w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym. W aspekcie przedmiotowym oznacza to, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła formy aktów, w jakich mogą być zawierane normy o powszechnie obowiązującym charakterze. Aspekt podmiotowy przejawia się we wskazaniu organów uprawnionych do stanowienia konkretnego aktu prawnego. Ustanowienie zamkniętego katalogu tych aktów ma ogromne znaczenie z punktu widzenia ochrony wolności i praw człowieka i obywatela przed arbitralnymi decyzjami organów władzy wykonawczej[9]. Zamknięcie zbioru aktów prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że z konstytucyjnoprawnego punktu widzenia nie jest – przykładowo – dopuszczalne prawotwórstwo organów władzy sądowniczej (tzw. prawo sędziowskie).
Akty prawa powszechnie obowiązującego ujęte są w hierarchiczny system, pozwalający na ścisłe wyznaczenie rangi każdego z tych aktów, a co za tym idzie na wyznaczenie aktów normatywnych wyższej i niższej rangi. System ten obejmuje cztery zasadnicze szczeble:
- szczebel konstytucyjny, gdzie występuje jedynie konstytucja jako ustawa zasadnicza o najwyższej mocy prawnej;
- szczebel umów międzynarodowych, ratyfikowanych w trybie artykułu 89 ust. 1 (tzn. na podstawie uprzedniej ustawy, wyrażającej zgodę na ratyfikację);
- szczebel ustawowy, obejmujący wszystkie typy ustaw oraz – wyjątkowo – rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie artykułu 234 Konstytucji;
- szczebel rozporządzeń jako jedynych aktów podustawowych o charakterze powszechnie obowiązującym, wydawanych na poziomie centralnym[10].
Podstawowymi konsekwencjami tej hierarchizacji są: wymóg zgodności aktów niższego szczebla (rangi) z aktami wyższego szczebla; wymóg, by uchylenie, zmiana lub zawieszenie aktu danego szczebla mogło dokonać się tylko przez wydanie nowego aktu tego samego lub wyższego szczebla; zakaz normowania pewnych materii przez akty poniżej określonego szczebla; zakaz wydawania aktów najniższego szczebla bez uprzednio udzielonego upoważnienia w akcie wyższego szczebla.
Warunkiem wejścia w życie (więc nabrania mocy obowiązującej) przez akty powszechnie obowiązującego prawa jest ich ogłoszenie (artykuł 88 Konstytucji). Wymóg ogłoszenia odnieść należy też do większości aktów wewnętrznych, ale pozostaje to już poza unormowaniem artykułu 88, wynika natomiast z ogólnych konsekwencji klauzuli demokratycznego państwa prawnego (artykuł 2 Konstytucji). Przez urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego należy rozumieć zamieszczenie jego pełnego tekstu w specjalnym wydawnictwie – dzienniku publikacyjnym, zgodnie z zasadami i trybem określonym przez ustawę[11]. Obecnie jest to ustawa z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[12]. Natomiast sprawy ogłaszania umów międzynarodowych reguluje ustawa z 14 kwietnia 2000 roku o umowach międzynarodowych[13]. Ustawa z 20 lipca 2000 roku przewiduje istnienie trzech centralnych ponadresortowych dzienników publikacyjnych: Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski” oraz Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski B”. Zadanie ich wydawania należy do Prezesa Rady Ministrów. Dodatkowo istnieje Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej[14], w którym publikuje się polskie teksty aktów normatywnych (prawa pochodnego) Unii Europejskiej. Ponadto istnieją dzienniki resortowe (wydawane przez ministrów, kierujących działami administracji rządowej oraz przez kierowników urzędów centralnych) oraz dzienniki wojewódzkie (wydawane przez wojewodów, a obejmujące wszystkie akty prawa miejscowego, ustanawiane na terenie województwa).
W Dzienniku Ustaw publikowane są akty prawa powszechnie obowiązującego:
– konstytucja;
– ustawy oraz rozporządzenia z mocą ustawy, o których mowa w artykule 234 Konstytucji;
– rozporządzenia;
– ratyfikowane umowy międzynarodowe.
Są tam także publikowane niektóre inne akty, zarówno związane z systemem obowiązującego prawa (np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw lub uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra), jak i z innych względów uważane za szczególnie istotne (np. akty dotyczące stanu wojny i zawarcia pokoju, wyborów, stanów nadzwyczajnych). Publikowane są też tam tak zwane teksty jednolite, to znaczy teksty aktów normatywnych uwzględniające kolejno dokonywane nowelizacje, a także obwieszczenia o sprostowaniu błędów w ogłoszonych tekstach aktów normatywnych[15]. W pozostałych dziennikach urzędowych ogłaszane są akty prawa wewnętrznego (a także regulaminy parlamentarne), odpowiednio do pozycji organów wydających te akty, oraz wiele innych aktów, obwieszczeń, tekstów jednolitych i informacji.
Ustawa z 20 lipca 2000 roku ustala obowiązek niezwłocznego publikowania aktów normatywnych. Akt publikacji jest o tyle kluczowy dla obowiązywania aktu normatywnego, że – w zasadzie – może on wejść w życie dopiero po i upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, a więc od daty danego egzemplarza dziennika publikacyjnego (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Okres ten – zwany vacatio legis – ma umożliwić dotarcie nowej regulacji do wszystkich adresatów i zapoznanie się z nią. Nie ma przeszkód, by akt normatywny ustalał dłuższą vacatio legis. Wyjątkowo akt normatywny może wchodzić w życie w terminie krótszym, a jeżeli wymaga tego ważny interes państwa i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, wejście w życie może nastąpić z dniem ogłoszenia[16].
Aktami o charakterze wewnętrznym z kolei są, przykładowo w świetle art. 93 Konstytucji Trzeciej Rzeczypospolitej, uchwały Rady Ministrów i zarządzenia ministrów. Konstytucja podkreśla jednocześnie, że są to akty prawne mające wewnętrzny charakter, a ich obowiązywanie jest wysoce ograniczone, gdyż obowiązują one wyłącznie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty[17]. Kwalifikacja taka niesie za sobą szereg konsekwencji. O pierwszej już wspomniano – obowiązują one tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu uchwały bądź zarządzenia. Druga konsekwencja dotyczy tylko zarządzeń, a przepisy konstytucyjne nadal do wydawania tych aktów wymagają upoważnienia ustawy, bowiem Konstytucja wyraźnie stwierdza, iż są one „wydawane tylko na podstawie ustaw”, ale nie mogą one w żadnym przypadku stanowić podstawy decyzji wydawanych wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Podstawę dla podejmowanych decyzji stanowić mogą wyłącznie źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej. Nie będąc źródłem powszechnie obowiązującego prawa uchwały i zarządzenia poddane zostały jednak kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, której to kontroli dokonuje Trybunał Konstytucyjny. Skoro zawsze musi istnieć ogólny węzeł podległości pomiędzy autorem a adresatem aktu, to nie ma potrzeby tak ścisłej reglamentacji zasad ich stanowienia, jak uczyniono to w odniesieniu do prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie ma też potrzeby nadawania charakteru zamkniętego systemowi aktów prawa wewnętrznego, toteż ustrojodawca nie zamyka katalogu tych aktów. Świadczy o tym postanowienie zawarte w artykule 188 ust. 3, które – bez użycia nazw rodzajowych – wspomina o przepisach prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, również niewymienione w tym przepisie z nazw własnych lub rodzajowych[18]. Tak więc akty prawa o charakterze wewnętrznym mogą być, pod różnymi nazwami, wydawane przez różne organy, wymienione i niewymienione w Konstytucji (na przykład przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł, Komendanta Głównego Policji, Prezesa Narodowego Banku Polskiego).
Rozdział trzeci Konstytucji obejmuje osiem artykułów i ma w zasadzie wyczerpujący charakter, chociaż nie objął jednego z możliwych źródeł prawa, które jednak Konstytucja dopuszcza w sytuacjach szczególnych, związanych z wprowadzeniem stanów nadzwyczajnych, i dlatego uregulowany został w rozdziale jedenastym zatytułowanym „Stany nadzwyczajne”. Dotyczy to rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych przez Prezydenta, na wniosek Rady Ministrów, w okresie stanu wojennego, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Zarazem źródłem prawa obowiązującego w Polsce są zwyczaje międzynarodowe oraz zasady prawa międzynarodowego, ponieważ wchodzą one w zakres pojęcia „prawo międzynarodowe”, którym Rzeczpospolita Polska jest związana (co wynika z artykułu 9 ustawy zasadniczej).
W kolejnych wpisach omówione zostaną poszczególne źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej wymienione przez Konstytucję.
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).
[2] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 56.
[3] A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe. Konstytucja, źródła prawa, samorząd terytorialny, prawa człowieka, Kraków 2003, s. 96.
[4] T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, op. cit., s. 163.
[5] K. Działocha, „Zamknięcie” systemu źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
[w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 130 – 132.
[6] A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe…, op. cit., s. 90.
[7] A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe…, op. cit., s. 98.
[8] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r.; K 25/99. (Dz. U. z 2000 r., Nr 53, poz. 648).
[9] S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, Rzeczpospolita 175/1998, Warszawa 1998.
[10] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 130.
[11] S. Wronkowska, Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Przegląd Sejmowy 5/2001, Warszawa 2001, s. 48.
[12] Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718).
[13] Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443).
[14] Oficjalny dziennik urzędowy Unii Europejskiej (ang. Official Journal of the European Union) wydawany przez Urząd Oficjalnych Publikacji Unii Europejskiej; dalej jako: O.J. EU lub Dz. Urz. UE.
[15] S. Wronkowska, Ustawa o ogłaszaniu…, op. cit., s. 49 – 50.
[16] ibidem, s. 50 i n.
[17] E. Gdulewicz, Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Polskie prawo konstytucyjne,
red. W. Skrzydło, Lublin 2003, s. 176.
[18] K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Konstytucji i praktyce [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 33.
