Prawnik Zawiercie – Weryfikacja postanowień administracyjnych
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Wzruszenie postanowienia może nastąpić na skutek wniesienia od niego zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego. Wzruszenie postanowień zaskarżalnych zażaleniem może również nastąpić ze względu na wady proceduralne w trybie wznowienia postępowania oraz w przypadku wad materialnych samego postanowienia – w trybie stwierdzenia nieważności[1].
Zgodnie z ustawą z dnia art. 141 KPA zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia. Należy podkreślić jednak, iż nie na wszystkie postanowienia przysługuje wskazany środek zaskarżenia. Zażaleniem można zaskarżyć jedynie te postanowienia, których zaskarżenie tym środkiem przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje na postanowienia w postępowaniu administracyjnym, których przedmiotem jest:
- odmowa wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej,
- odmowa dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,
- zawieszenie postępowania,
- odmowa zawieszenia postępowania,
- podjęcie zawieszonego postępowania,
- odmowa przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej,
- zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia ugody,
- zajęcie stanowiska, wyrażenie opinii lub zgody przez inny organ,
- nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
- ukaranie strony, świadka lub biegłego grzywną za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny,
- ukaranie strony, świadka lub biegłego grzywną za bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin, udziału w innej czynności urzędowej,
- odmowa zwolnienia od kary grzywny, o której mowy powyżej,
- ukaranie strony, świadków, biegłych i innych osób uczestniczących w rozprawie karą grzywny za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy,
- odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów,
- odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie,
- koszty postępowania.
Podstawy wniesienia zażalenia są więc skonstruowane na odmiennych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym, zaś zażalenie służy wyłącznie od postanowień wskazanych w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia[2].
Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje adresatowi postanowienia, czyli stronie, podmiotom na prawach strony, a nawet organizacji społecznej niedopuszczonej do udziału w postępowaniu w wypadku np. wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, przysługuje także świadkom, biegłym oraz innym podmiotom, jeżeli do nich skierowano dane postanowienie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia na postanowienie jest zatem szerszy niż w wypadku odwołania od decyzji. Ustawodawca przyjął tu bowiem konstrukcję, że legitymację do złożenia zażalenia ma podmiot będący adresatem danego postanowienia[3].
Wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego[4].
Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie lub innemu podmiotowi postępowania czy uczestnikowi postępowania (świadkowi, biegłemu, osobie trzeciej). Regułą jest – jak już o tym była mowa – że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie[5].
Stosownie do przepisu art. 142 KPA, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawo zażalenia na te postanowienia służy zatem tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji, a zatem zażalenie nie występuje w takim zakresie jako środek zaskarżenia samoistny.
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, co wynika z przepisu art. 143 KPA, stanowiącego, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może uznać jednak za zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Ocena zasadności wstrzymania należy do organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Do takich uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć przede wszystkim wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa[6].
Przepisy KPA nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Odesłanie do „odpowiedniego” stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. Oznacza to, że niektóre przepisy nie będą miały zastosowania, inne stosowane będą wprost a jeszcze inne trzeba będzie – na etapie stosowania prawa – odpowiednio zmodyfikować, uwzględniając specyfikę zarówno samego zażalenia, jak również postanowień[7].
Rodzaje rozstrzygnięć zażaleniowych są tożsame z rodzajami decyzji odwoławczych. Zatem w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji, w przypadku gdy[8]:
1) jego rozstrzygnięcie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie;
2) rozstrzygnięcie to nie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uchyli zaskarżone postanowienie i wyda postanowienie rozstrzygające kwestię, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia odmiennie;
3) ustali on, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie.
4) wystąpią przesłanki określone w art. 138 § 2 KPA, uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji, np. postanowienie wydane na podstawie art. 106, bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego.
Organ II instancji może umorzyć postępowanie zażaleniowe, gdy skarżący cofnie zażalenie.
Odrębną kwestią są postanowienia zaskarżalne w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wymienia je art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są to postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie[9].
Rektyfikacja postanowień dotkniętych wadami nieistotnymi dokonywana jest na podstawie art. 111 i 113 KPA dotyczących decyzji (odsyła do nich art. 126 KPA). Przepisy te mają zastosowanie do postanowień z modyfikacją natury formalnej. I tak, strona lub inny uczestnik postępowania, do którego adresowano postanowienie, może żądać sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w postanowieniu. Sprostowania może dokonać z urzędu także organ administracji, który wydał postanowienie. Wreszcie zainteresowany adresat postanowienia może żądać wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do treści postanowienia. Z żądaniem takim może wystąpić także organ egzekucyjny, który będzie musiał wykonać postanowienie. Sprostowania błędów i oczywistych omyłek w postanowieniach, a także wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień dokonuje organ administracji również w formie postanowień. Na postanowienia w przedmiocie sprostowania i wyjaśnienia przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia[10].
Również w odniesieniu problematyki wznowienia postępowania oraz stwierdzenia jego nieważności KPA odsyła do przepisów normujących te instytucje w przypadku wadliwości kwalifikowanej decyzji. Należy zwrócić jednak uwagę na to, że stosowanie tych przepisów wprost może być utrudnione. Przykładowo bowiem, nie takie same przepisy regulują właściwość organów administracyjnych do wydawania decyzji oraz postanowień. Właściwość do wydania postanowienia na podstawie przepisów procesowych powstaje dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc po zbadaniu swej właściwości w sprawie przez dany organ. Nie jest możliwe zastosowanie wprost do postanowień tych przepisów o wznowieniu postępowania, które odnoszą się do wydania decyzji przez pracownika lub organ wyłączony od udziału w postępowaniu, poza postanowieniami o zatwierdzeniu ugody lub wydanymi w toku współdziałania organów administracyjnych[11].
Reasumując, odesłanie do odpowiedniego stosowania opisanych w poprzednim rozdziale przepisów dotyczących wznowienia postępowania (zakończonego decyzją ostateczną) oraz stwierdzenia nieważności decyzji do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Widzieć w tym można następstwa zmiany roli postanowień, których rozstrzygnięcia w wielu przypadkach odnoszą się do istoty sprawy, jak również tendencję do odciążenia sądu administracyjnego przez stworzenie organowi administracji możliwości uwzględnienia skargi wniesionej na postanowienie. Z przedmiotowego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie przepisów dotyczących odwołalności fakultatywnej oraz subsydiarnej decyzji administracyjnej[12].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 524.
[2] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 762.
[3] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 196.
[4] Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 202.
[5] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 901.
[6] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 763.
[7] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 198.
[8] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 902.
[9] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 338.
[10] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 208.
[11] W. Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996, z. 2, s. 81.
[12] ibidem, s. 89 – 91.
