Prawnik Zawiercie – Unijne zalecenia i opinie
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Art. 288 TFUE przewiduje, że zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Określa zatem ich charakter prawny, natomiast nie wskazuje adresata. Z praktyki wynika, że mogą nimi być: organy unijne, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa (jednostki). Natomiast przepis art. 292 TFUE doprecyzowuje, kto może być autorem zaleceń. I tak, są one przyjmowane przez:
- a) Radę (jej kompetencja ma charakter ogólny, jednak w przypadkach, w których Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na wniosek Komisji, może ona przyjąć zalecenie jedynie po otrzymaniu takiego wniosku, a ponadto stanowi jednomyślnie w tych dziedzinach, w których jednomyślność wymagana jest do przyjęcia aktu Unii);
- b) Komisję (jej kompetencja ma charakter ogólny);
- c) Europejski Bank Centralny (w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach)[1].
Zalecenia i opinie mimo, że nie są prawnie wiążące, odgrywają ważną rolę w unijnym porządku prawnym. Celem ich przyjmowania jest nakłonienie adresatów do określonego zachowania się bez wykorzystania w tym zakresie mechanizmu mocy wiążącej. Oznacza to, że uzupełniają one wiążące akty prawne w sytuacjach, gdy nie jest wskazane lub możliwe ich przyjęcie. Należy przy tym podkreślić, że choć zalecenia i opinie nie są prawnie wiążące, to jednak muszą być uwzględniane – istnieje bowiem obowiązek wykonawczy o charakterze politycznym, który zresztą jest faktycznie realizowany.
Zalecenia i opinie są często stosowane w praktyce. W związku z tym wypowiada się o nich także Trybunał. Odnośnie zaleceń stwierdził m. in., że są one przyjmowane przez instytucje unijne generalnie wówczas, gdy nie są one uprawnione do przyjęcia wiążących aktów prawnych lub gdy uznają, że nie jest to właściwe. Zalecenia są środkami prawnymi, które nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych. Dlatego też nie mogą tworzyć uprawnień, na które jednostki mogłyby powoływać się przed sądem krajowym. Jednakże, nie można uznać, że zalecenia nie wywołują żadnych skutków prawnych – sądy krajowe są zobowiązane brać je pod uwagę w zakresie rozstrzygania sporów, zwłaszcza wówczas, gdy odnoszą się one do wykładni przepisów krajowych przyjętych w wykonaniu lub jako uzupełnienie prawnie wiążących przepisów unijnych[2].
W porządku prawnym Unii Europejskiej funkcjonuje również wiele aktów prawnych, które nie są wprost przewidziane (nazwane) w przepisach traktatowych. Należą do nich m.in. uchwały, rezolucje, deklaracje, obwieszczenia lub komunikaty interpretacyjne, programy, plany, memoranda, komunikaty czy kodeksy postępowania. Można powiedzieć, że są one dziełem swobodnej aktywności prawotwórczej instytucji unijnych, a ich liczba stale rośnie. Stąd też w Traktacie z Lizbony podjęto próbę wyeliminowania, a przynajmniej ograniczenia praktyki przyjmowania aktów nienazwanych[3]. Art. 296 ust. 3 TFUE przewiduje, że „rozpatrując projekt aktu ustawodawczego, Parlament Europejski i Rada powstrzymują się od przyjmowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę prawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie”. Praktyczne znaczenie tego postanowienia może być jednak ograniczone z uwagi na to, że mowa tylko o aktach ustawodawczych, wydawanych przez Parlament Europejski i Radę, podczas gdy często tego typu akty wydaje Komisja, poza procesem prawodawczym, np. plany działania, komunikaty itd. Charakter prawny takich aktów nie jest jasny, skoro nie są one uregulowane w traktacie. W większości przypadków są to jednak niewiążące akty prawne i wraz z zaleceniami i opiniami zalicza się je do tzw. miękkiego prawa unijnego (soft law). Praktyczne znaczenie tych aktów należy odnieść do wykładni i stosowania prawa unijnego, a zatem są one pomocne w tym kontekście[4].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 285.
[2] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 80.
[3] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 286.
[4] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 124.
