Prawnik Zawiercie – Umowy w administracji
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Umowa cywilna
Podmioty administracji mogą być stroną każdej bez mała umowy cywilnej, jeżeli tylko z charakteru wykonywanych przez nie zadań wynika taka możliwość. Umowa cywilna może być zatem przydatna, i to bardzo, w działaniach administracji, ale jako prawna forma jej działania musi zostać doregulowana przepisami prawa administracyjnego.
Zasadnicze zagadnienia związane z problematyką umów cywilnoprawnych zostały unormowane w przepisach Kodeksu cywilnego. Umowa dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie woli dwóch lub więcej stron, do jej zawarcia potrzebny jest więc konsensus. W polskim prawie znalazła bowiem zastosowanie koncepcja oświadczenia woli. Zgodnie z art. 65 KC oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają – ze względu na okoliczności, w których zostało złożone – zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Nadto ustawodawca wyraźnie zaznaczył (art. 65 § 2 KC), że w umowach badać należy raczej, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Oświadczenie woli, które jest podstawą zawarcia każdej umowy może być dokonane przez każde zachowanie osoby dokonującej czynności prawnej, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (art. 60 KC). Jest ono złożone innej osobie z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła się ona zapoznać z jego treścią. Można je oczywiście również odwołać, pamiętać należy jednak, że przepis art. 61 KC stanowi, iż odwołanie takiego oświadczenie będzie skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z kolei oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią (art. 61 § 2 KC).[1]
Stosownie do treści art. 56 KC czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Przy czym czynność prawna sprzeczna z ustawą czy też z zasadami współżycia społecznego, jest nieważna (art. 58 KC).[2]
Umowa cywilna zaliczana jest do tzw. niewładczych form działania administracji. Niemniej, jak każda inna prawna forma działania charakteryzuje się tym, że jest wykorzystywana przez organy administracji do realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Zatem Skarb Państwa, gmina, powiat czy też województwo – jako samodzielne podmioty prawne realizujące zadania publiczne – mogą nawiązywać stosunki cywilnoprawne w drodze umowy. Podmioty te działając samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, często mają możliwość wyboru prawnej formy działania, mogą zatem również preferować formy cywilnoprawne. Zawsze należy mieć jednak na względzie, czy w danym przypadku forma cywilnoprawna będzie faktycznie formą najlepszą. Chociaż niejednokrotnie wskazana swoboda wyboru prawnej formy działania jest w rzeczywistości niewielka. W niektórych bowiem przypadkach pominięcie umowy cywilnej będzie wręcz niemożliwe, gdy np. konieczność skorzystania z niej wynikać będzie bezpośrednio z przepisów prawa albo z charakteru bądź przedmiotu podejmowanych działań. Wielokrotnie więc administracja będzie niejako skazana na podjęcie działania w formie umowy cywilnej, gdyż będzie to bądź jedyna, bądź optymalna droga realizacji powierzonych jej zadań. Niekiedy zaś nie będzie mogła podjąć działania w tej formie.[3]
Możliwość samodzielnego występowania w obrocie prawnym, w charakterze podmiotu praw i obowiązków – jako strona stosunku cywilnoprawnego – uzależnił prawodawca od posiadania osobowości prawnej. Przy czym już z treści art. 1 KC wynika, że reguluje on stosunki cywilnoprawne pomiędzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Zatem z punktu widzenia zawierania przez administrację umów niezwykle istotna jest problematyka osobowości prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Problematykę osób prawnych normuje prawodawca w treści art. 33-43 KC, w myśl tych przepisów „osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną” (art. 33 KC). Przy czym Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy, a nadto w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych – organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 KC jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym rodzaje rejestrów oraz ich organizację i sposób prowadzenia regulują odrębne przepisy. Tak więc gminy posiadają osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 USG, powiaty w oparciu o art. 2 ust. 2 USP, a województwa na podstawie art. 6 ust. 2 USW. Osoba prawna, zgodnie z treścią art. 38 KC, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Tym samym więc osoba prawna ma zawsze zdolność do czynności prawnych.[4]
W działaniach administracji umowa cywilna spełnia dwie zasadnicze funkcje. Przede wszystkim służy ona pozyskiwaniu dóbr niezbędnych administracji do jej prawidłowego funkcjonowania, a więc w takich kwestiach jak np. zakupy wszelkiego rodzaju wyposażenia biurowego, zawieranie umów zlecenia, zatrudnianie pracowników i wiele tym podobnych. Druga funkcja polega na zapewnieniu tą drogą pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, których realizacja należy do zadań administracji. Umowy cywilne będą tutaj zawierane przede wszystkim pomiędzy administracją a świadczeniobiorcą, którym jest podmiot administrowany. Jako przykład tego typu umów można wskazać umowę najmu lokalu socjalnego czy też umowę o dostarczanie wody z miejskiego wodociągu. Niebagatelną rolę odgrywają umowy cywilne w sferze praw majątkowych. Z wykorzystaniem tej formy podmioty administracji mogą pozyskiwać oraz zbywać składniki majątkowe. Administracja nie może bowiem sprawnie funkcjonować, a tym samym w sposób prawidłowy realizować nałożonych nań zadań bez odpowiednich środków materialnych. Umowa jest zatem szczególnie przydatna w sprawach majątkowych i gospodarczych, a co za tym idzie – najczęściej wykorzystywana jest do realizacji zadań związanych z gospodarowaniem publicznym majątkiem, choć oczywiście nie tylko.[5]
Wskazane funkcje w sposób bezpośredni składają się na codzienną praktykę administracji, w której wykorzystuje ona różnego rodzaju umowy cywilne. Często ze względu na konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań publicznych umowy te nie będą mogły być zawierane z jakimkolwiek podmiotem, a tylko ściśle wyspecjalizowanym. Przykładowo z sytuacją taką będziemy mieli do czynienia, gdy chodzi o umowy zawierane w zakresie organizacji komunikacji zbiorowej, przeprowadzania prac remontowych czy też wszelkiego rodzaju umowy związane z inwestycjami budowlanymi – np.. umowa o wybudowanie budynku użyteczności publicznej albo drogi publicznej. Równocześnie nie można wykluczyć sytuacji, w której obydwie strony zawartej umowy będą podmiotami administracji. Pomiędzy podmiotami administracji – stronami umowy nie może jednak istnieć stosunek zależności organizacyjnej. Tylko bowiem w przypadku spełnienia tego warunku mamy do czynienia z niewładczą formą działania administracji, a taką jest przecież umowa. Zatem kontrahentem podmiotu administracji może być także inny podmiot administracji, np. gdy chodzi o umowę sprzedaży nieruchomości.[6]
Przepisy prawa administracyjnego zazwyczaj wprowadzają szereg modyfikacji do regulacji cywilnoprawnej, którymi związane są zarówno podmioty administracji, jak i ich kontrahenci. Reglamentacja, której źródło znajduje się w przepisach prawa administracyjnego dotyczy przede wszystkim:
– trybu, w którym następuje dobór partnera działań prywatnoprawnych;
– formy i trybu dokonywania zmian w zawartych już umowach;
– sposobu zabezpieczenia wykonania tychże umów;
– a także możliwość ich rozwiązania.
Podstawowa jednak, wynikająca z regulacji administracyjnej modyfikacja, sprowadza się do znacznego ograniczenia cywilistycznej zasady swobody umów. Wskazane ograniczenia są spowodowane tym, że umowa jako prawna forma działania administracji ma na celu realizację jej zadań, a to z kolei powoduje konieczność ochrony interesu publicznego. Zatem, wynikające z przepisów prawa administracyjnego obostrzenia służą przede wszystkim ochronie interesu publicznego. Dotyczą jej formy, treści, a także skuteczności. Przepisy KC co do zasady nie przesądzają przecież, że skuteczność czynności prawnej zależy od zachowania szczególnej formy prawnej. Wręcz przeciwnie, w tym zakresie panuje swoboda. Strony mogą więc zawrzeć umowę w dowolnej formie. Przepis art. 73 § 1 KC stanowi nawet, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Niemniej, gdy ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowanie tej formy jest nieważna (art. 73 § 2 KC). Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej.[7] We wskazanym kontekście spojrzeć należy na przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo, przepis art. 139 ust. 2 prawa zamówień publicznych stanowi wyraźnie, że umowa w sprawach zamówień publicznych wymaga pod rygorem nieważności zachowania formy pisemnej, chyba że przepisy szczególne wymagają formy szczególnej. Z przepisów ustawy wynika zatem konieczność zawierania takich umów w formie pisemnej, pod rygorem nieważności, bez względu na ich wartość. Nadto, gdy przepisy odrębne wymagają formy szczególnej, powinna być ona zachowana. Zaznaczyć przy tym należy, że stosowanie tych odrębnych przepisów będzie rzadkie, gdyż nabycie własności i innych praw do nieruchomości jest wyłączone z zakresu jej stosowania.
Treść umowy zawieranej z podmiotem administracji uwarunkowana jest przede wszystkim rodzajem zadania, które przy jej zastosowaniu ma zostać wykonane. Zasadnicze znaczenie będą więc tutaj miały normy prawa administracyjnego, to one bowiem – określając rodzaj konkretnego zadania administracji – wpływają na treść umowy, sposób jej realizacji i związaną z tym sferę finansową. Dotykają również problematyki jej wypowiedzenia czy też rozwiązania. Wszystkie te elementy uwarunkowane są bowiem charakterem wykonywanego przy pomocy umowy zadania. Widać więc wyraźnie, że przepisy prawa administracyjnego mają nie mniejsze niż przepisy prawa cywilnego znaczenie. Normują one bowiem wszelkiego rodzaju wymagania szczególne, od spełnienia których uzależniony jest byt prawny umowy, której stroną jest podmiot administracji. Konieczność uwzględnienia regulacji administracyjnoprawnej sprawia, że dany rodzaj umowy nie może być już np. zawarty z każdym podmiotem, a jedynie z takim, który spełnia określone przepisami warunki. Jako przykład posłużyć tutaj może chociażby umowa cywilnoprawna dotycząca umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej.[8]
Podwójna regulacja (cywilno-administracyjna) zawieranych przez podmioty administracji umów cywilnych przesądziła również i o tym, że inaczej kształtuje się problematyka ich ważności oraz skuteczności. Tak więc ważność – podobnie, jak i skuteczność zawieranych przez podmioty administracji umów – zależy od dopełnienia warunków wynikających zarówno z przepisów prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Skoro bowiem tego typu umowy regulowane są przez dwie równorzędne względem siebie dziedziny prawa, to trudno przyznać pierwszeństwo, a co za tym idzie – większe znaczenie jednej z nich. To z kolei powoduje, że jasna będzie odpowiedź na pytanie o ważność takiej umowy, mimo niedopełnienia warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego.[9] Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, w myśl którego umowa taka będzie ważna mimo niedopełnienia warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Każde inne rozwiązanie, z samego już założenia wyklucza tę równorzędność, dając tym samym pierwszeństwo normom prawa cywilnego – z czym nie sposób się zgodzić. Jedynym słusznym rozwiązaniem będzie zatem przyjęcie, że umowa cywilna jako prawna forma działania administracji będzie ważna tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, gdy zostaną dopełnione zarówno wymagania wynikające z norm prawa cywilnego, jak też te wynikające z norm prawa administracyjnego. Skoro bowiem umowę tę regulują przepisy obydwu gałęzi prawa, to dla jej ważności muszą być zachowane wymogi wynikające z obydwu regulacji prawnych. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie SN, który w jednym ze swoich orzeczeń wskazał, że czynność prawna kształtująca stosunki cywilnoprawne dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z norm prawa publicznego jest nieważna (art. 58 § 1 KC)[10].
Jak już wielokrotnie było wspominane, umowa cywilna służy realizacji zadań publicznych. To z kolei powoduje, że wszelkie dodatkowe warunki wynikające z przepisów prawa administracyjnego przewidziane zostały po to, aby zadania te mogły być realizowane w jak najlepszy sposób. Ich celem nie jest bowiem ani utrudnienie zawarcia umowy, ani nadmierne sformalizowanie podejmowanych przez strony czynności. Ograniczenia płynące z prawa administracyjnego dotyczą przede wszystkim celu umowy, oraz ograniczenia ryzyka strat po stronie administracji. Chodzi o to, aby zawarcie umowy prowadziło do jak najlepszego wykonania stojącego przed administracją zadania, a przy tym zminimalizowania ryzyka ewentualnych niepowodzeń podmiotów publicznych. Mając zatem na względzie znaczenie poprawnej realizacji przypisanych administracji zadań publicznych należy stanąć na stanowisku, że niedopełnienie warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego spowoduje, że do zawarcia umowy w ogóle nie dojdzie.[11]
Zawieranie umów cywilnoprawnych związane jest niejednokrotnie z działaniem w formie aktu administracyjnego. Związek między tymi formami działania administracji może polegać na tym, że np. dopuszczalność zawarcia umowy uwarunkowana jest istnieniem aktu administracyjnego, którego postanowienia umowa rozwija, bądź też cywilnoprawna podlega przepisom o nadzorze, które umożliwiają jej zatwierdzenie bądź niezatwierdzenie, lub też umowa taka podlega rejestracji. Zmiana lub unieważnienie aktu administracyjnego, na podstawie którego zawarto umowę, nie stanowi wystarczającej podstawy do zmiany lub unieważnienia tej umowy.[12]
Niektórzy zwracają uwagę, że prawo cywilne jest dość często wykorzystywane w administracji, a nawet czasem zastępuje prawo administracyjne. Działania cywilnoprawne pozwalają stronom na bezpośrednia kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań. Decentralizacja, większa swoboda działania organów administracji sprzyja korzystaniu z prawa cywilnego. Jeśli na przykład organ administracji jest wyposażony w prawo pierwokupu nieruchomości, to jest to inny sposób dostarczania dóbr dla administracji niż dla innych podmiotów. Uprawnienia szczególne wykraczają tu poza zakres prawa cywilnego. Działający samodzielnie organ może wybrać formę korzystniejszą i wygodniejszą, jeśli przepisy mu na to pozwalają. Dysponując możliwością wywłaszczenia, organ zastępuje instrumenty cywilnoprawne instrumentami administracyjnymi. Wzrost świadczeń administracji zwiększa znaczenie działań w formach cywilnoprawnych, ale jeśli istnieje nakaz zawarcia umowy i swoboda kontraktowa stron jest mała, a w dodatku są sprecyzowane elementy umowy, to jest to jakby zastępowanie działań administracyjnoprawnych działaniami cywilnoprawnymi. Ingerencja prawa administracyjnego zmniejsza wpływ stron na treść umowy, a tym samym osłabia zasady działalności rynkowej. Świadczy to również o przenikaniu się norm prawa administracyjnego oraz norm prawa cywilnego w działalności administracji.[13]
Umowa administracyjna
Dwustronne formy działania administracji stale się rozwijają i ewoluują, a wśród nich również umowa administracyjna. Wielu autorów zaprzecza, jakoby w naszym systemie prawa istniała tego typu prawna forma działania administracji. Ciągle w większości przypadków spotkać można twierdzenie, że wszelkie zawierane przez administrację umowy mają charakter cywilny, którego nie zmienia nawet znaczna ingerencja (raz większa, raz mniejsza) norm prawa administracyjnego.[14] Przytoczyć tu można stanowisko Z. Kmieciaka, który podejmując rozważania w przedmiocie dwustronnych form działania administracji wyraźnie podkreśla, że „polskie ustawodawstwo nie zna utrwalonej i wyraźnie zdefiniowanej w innych systemach prawnych instytucji umowy publicznoprawnej”. Zastrzega równocześnie, że „operowanie terminem umowa publicznoprawna w odniesieniu do obowiązujących u nas rozwiązań wymagałoby (…) zastrzeżenia, że nazwę tę rezerwuje się dla zjawisk właściwych konkretnemu porządkowi prawnemu”[15].
Coraz częściej pojawiają się jednak poglądy, w myśl których różnice, jakie występują między umową cywilną a administracyjną, nie pozwalają przyjąć, że są to konstrukcje tożsame. Do takich wniosków prowadzi również obserwacja poczynań naszego prawodawcy, który w sposób wyraźny unormował kontrakt socjalny czy układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym.[16] Przy czym wskazane umowy administracyjne wykorzystywane są w praktyce – choć jeszcze nie na ogromną skalę. To wszystko świadczy o tym, że mamy już do czynienia z formą umowy administracyjnej, brak tylko jeszcze przepisów, które normowałyby ją w sposób ogólny.
Forma działania administracji publicznej, zwana umową administracyjną, stanowi podstawową formę działań dwustronnych, charakterystyczną dla demokratycznego państwa prawnego i związaną z ważną dla tego państwa zasadą subsydiarności (pomocniczości). Umowa administracyjna jest prawną formą działania administracji, która sprawdziła się w innych państwach. Niewątpliwie przyczynia się ona do lepszego realizowania zadań administracji, a nadto wielokrotnie pozwala rozwiązać wiele kluczowych stojących przed administracją problemów. Wskazać w tym miejscu należy na dwa modele kontynentalnych wzorców umowy administracyjnej – model francuski oraz model niemiecki.[17]
W modelu francuskim umowa jest kwalifikowana jako administracyjna, jeżeli jej celem jest wykonywanie służby publicznej. Dominującą pozycję przy tego typu umowie ma podmiot publiczny, który może decydować o ostatecznej treści takiej umowy oraz o kontroli jej realizacji. Ponadto, w doktrynie nauki francuskiej podkreśla się szczególną rolę kryterium reżimu prawnego jako wyznacznika nadającego umowie charakter publiczny, będącego rezultatem uregulowania danego typu umowy w ustawach tworzących system materialnego prawa administracyjnego.[18]
W modelu niemieckim umowa administracyjna rozumiana jest jako forma dyspozycyjnego zachowania się stron. Elementami wyróżniającymi ten typ umowy jest cel publiczny jej zawarcia, zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego i odniesienie do uprawnień lub obowiązków obywateli.[19] Nauka niemiecka wyróżniała dwa typy umów publicznych: umowy koordynacyjne, będące odpowiednikiem polskich porozumień administracyjnych, i umowy subordynacyjne, niemające odpowiednika w polskim systemie prawnym, mogące zastąpić akt administracyjny, zobowiązywać do wydania takiego aktu bądź w czystej postaci regulować określoną sferę wzajemnych zachowań. [20] Ostatnia odmiana odpowiada pojęciu umowy administracyjnej przyjętemu w niniejszym rozdziale.
Wskazać należy, iż z najnowszego piśmiennictwa i praktyki organów administracji wynika ewidentna potrzeba wprowadzenia do polskiego systemu prawa administracyjnego instytucji umowy administracyjnej, odpowiadającej swą konstrukcją niemieckiej publicznoprawnej umowie subordynacyjnej.[21]
Wyraźną i zdecydowaną propozycję w tym względzie przedstawił już w 1987 r. D. Kijowski. Postulował on, aby umowy zawierane przez organy administracji z podmiotami administrowanymi (ale takie, w których przedstawiciele państwa przyjmowaliby na siebie obowiązki realizowane w trybie administracyjnym, a ich partnerzy zobowiązywaliby się do pewnych działań – świadczeń na cele ogólnospołeczne) traktować jako kompensacyjne umowy administracyjne. Zaproponował on również, żeby uznać dopuszczalność zawierania takich umów nie tylko w sytuacji, gdy to wyraźnie przewiduje ustawa, ale w każdym przypadku, gdy tylko przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Przeniesienia umowy administracyjnej do naszego systemu prawnego miałby dokonać NSA. Ponadto problematyka ta – jego zdaniem – powinna znaleźć generalne uregulowanie np. w postaci dodatkowego działu w KPA Przepisy te powinny co najmniej definiować pojęcie umowy administracyjnej, ustalać ogólne granice dopuszczalności ich zawierania oraz pomocniczego stosowania przepisów prawa cywilnego, a także wskazywać właściwość i zakres kompetencji organów rozstrzygających spory wynikłe na tle takich umów. Zaproponował także, aby merytoryczne określanie mocy wiążącej i treści takiej umowy powierzyć sądowi administracyjnemu, natomiast o ewentualnym odszkodowaniu z tytułu niewykonania bądź nienależytego jej wykonania orzekałyby sądy powszechne lub komisje arbitrażowe. Przyjęcie takiej właśnie koncepcji umowy administracyjnej miało spowodować pełniejsze zabezpieczenie interesów prawnych kontraktujących z administracją podmiotów, które tym samym byłyby bardziej skłonne do wchodzenia w stosunki umowne z organami administracji.[22]
Współcześnie w przedmiotowym zakresie wskazać należy stanowisko J. Lemańskiej. Autorka stwierdza, że umowa administracyjna jest formą działania charakterystyczną jedynie dla administracji, a jej powstanie związane jest bez wątpienia z funkcją, jaką odgrywa ona w życiu społecznym. Wymienia przy tym cechy charakterystyczne umowy administracyjnej, wskazując równocześnie, że różnicują ją one od umowy cywilnej. Po pierwsze, umowa administracyjna charakteryzuje się wysokim stopniem uregulowania przepisami prawa administracyjnego. Po drugie, zdecydowanie przeważają tutaj elementy publicznoprawne; a po trzecie, przedmiot umowy administracyjnej związany jest z zadaniami administracji. Przy czym zasadnicze znaczenie ma tutaj ściśle związany z administracją przedmiot umowy. Stanowi on bowiem podstawowe kryterium, za pomocą którego możemy wyróżnić odrębną formę działania, jaką jest umowa administracyjna. Jeżeli zatem stosunki tworzone, przekształcane lub znoszone przez umowę możemy zaliczyć do prawa publicznego, to również umowa powinna być traktowana jako administracyjna.[23] Umowa administracyjna musi gwarantować, by podmiot przejmujący zadania wykonywał je na rzecz powszechnego odbiorcy, w sposób trwały i ciągły. Nadto, przekazując w wyniku umowy administracyjnej pewne zadania do wykonania, administracja pozostawia w swoim ręku nadzór nad ich realizacją. Przekazanie przez administrację zadań publicznych do wykonania podmiotowi spoza administracji nie zwalnia jej bowiem od odpowiedzialności za ich realizację. „Do merytorycznego rozstrzygania sporów właściwy byłby sąd administracyjny, jednak w sprawach odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy kompetencja powinna przysługiwać sądom powszechnym. (…) Poddanie umów administracyjnych kompetencji sądu administracyjnego nie może być traktowane jako cecha wyróżniająca ten rodzaj umowy. Jest to raczej naturalną konsekwencją ich publicznoprawnego charakteru”[24]. W konkluzji swoich rozważań autorka podkreśla, iż mimo że ustawodawca polski nie wprowadził dotychczas do obrotu prawnego wprost takiej formy działania, jaką jest umowa administracyjna, to do jej wykształcenia dochodzi w wyniku pewnej praktyki.
Biorąc pod uwagę, że obecnie nasz prawodawca wyraźnie wyróżnia wśród prawnych form działania administracji porozumienie administracyjne oraz umowę cywilną, należałoby się zastanowić – jakimi cechami powinna się charakteryzować umowa, żeby można ją było określić mianem administracyjnej?[25]
Podstawowym kryterium będzie przedmiot umowy, który musi się mieścić w zakresie prawa administracyjnego, a co więcej być ściśle związany z zadaniami administracji.
Kolejna cecha dotyczy stron, które mogą zawrzeć umowę administracyjnoprawną. Należałoby tutaj rozważyć cztery możliwe kombinacje, tj. czy umowę administracyjną zawierają różne podmioty administracji, czy podmioty administracji z podmiotami spoza jej struktury, czy może podmioty administracji wespół ze stroną toczącego się postępowania administracyjnego, czy może same strony postępowania. Wydaje się, że pierwsza i druga kombinacja została zastrzeżona przez prawodawcę dla porozumienia administracyjnego, czwarta z kolei jest charakterystyczna dla prawnej formy działania administracji określonej przez prawodawcę mianem ugody administracyjnej. Tym samym więc przyjąć należy, że umowę administracyjną może zawrzeć podmiot administracji wespół ze stroną toczącego się postępowania.
Kolejną cechą umowy administracyjnej powinno być poddanie jej kognicji sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 4 PPSA[26] kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem umowa administracyjna miałaby zastąpić decyzję, to należałoby ją poddać kontroli sądowej.
Umowa taka, która charakteryzuje się wskazanymi powyżej cechami – tj. umowa, której przedmiot mieści się w zakresie prawa administracyjnego, zawierana jest pomiędzy organem administracji a stroną toczącego się postępowania i poddana jest kognicji sądów administracyjnych – może być określona mianem umowy administracyjnej. Jest ona alternatywą dla władczego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Wynika to również stąd, że umowa stwarza stan prawny zgodny z oczekiwaniami obu stron. O ten stan nie będą się raczej już toczyć dalsze spory i w ten sposób umowa jest instrumentem skutecznym. Umowa jest również formą elastyczną, osłabiającą rygory zasady związania administracji prawem i może zastąpić w danej sytuacji władczy akt administracyjny lub być dla niego alternatywą.[27]
Wprowadzenie umowy administracyjnej jako prawnej formy działania administracji byłoby z tych właśnie powodów czynnikiem znacznie poprawiającym proces administrowania, pozwalającym lepiej realizować zasadą pomocniczości, wzmacniającym zaufanie obywatela do państwa oraz zmniejszającym napięcia między administracją publiczną a obywatelem, co pozwoliłoby także na zmniejszenie koniecznych obecnie instrumentów ochrony podmiotów zewnętrznych przed administracją. Niestety polskie ustawodawstwo do dzisiaj nie wprowadziło tej formy działania, a relacje między organami administracji publicznej są realizowane albo przez wydawanie aktów administracyjnych, albo przez zawieranie umów cywilnoprawnych. Wbrew pozorom instytucja umowy cywilnoprawnej nie może zastąpić umowy administracyjnej, gdyż jej istota nie odpowiada stosunkom administracyjno-prawnym, a ochrona sądu powszechnego (cywilnego) nie odpowiada wielu dziedzinom prawa administracyjnego.[28]
Zauważyć wreszcie trzeba, iż wśród przepisów prawa można jednak odnaleźć i takie formy – jak kontrakt socjalny czy układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym – których w żadnym razie nie można zakwalifikować jako umowy prawa cywilnego, z uwagi na to, że po pierwsze normowane są wyłącznie przepisami prawa publicznego, a po drugie ich zawarcie wyłącza możliwość wydania w sprawie decyzji administracyjnej bądź kształtuje jej treść, albo też zawarcie umowy warunkuje wydanie decyzji. Przytoczone umowy mają niewątpliwie swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego; prowadzą do uzgodnień pomiędzy podmiotem administrującym a administrowanym, które to uzgodnienia w zasadniczy sposób wpływają na dalsze relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami: warunkują wydanie decyzji administracyjnej (kontrakt socjalny) czy też kształtują treść decyzji (układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym); nadto kontrola nad takimi działaniami sprawowana jest przez sąd administracyjny.[29]
- Kontrakt socjalny
Pod pojęciem „kontraktu socjalnego” należy rozumieć pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, która określa uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej[30]).
Kontrakt socjalny jest pisemną umową, której stronami są: podmiot administracji wykonujący zadania z zakresu pomocy społecznej (ośrodek pomocy społecznej) i ubiegająca się o pomoc osoba (rodzina) znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej. Celem tej umowy jest, zgodnie z art. 108 ust. 1 UPS, określenie sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów ubiegającej się o pomoc osoby (rodziny), które ma służyć wzmocnieniu aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu. Treść kontraktu określa zasady współdziałania podmiotu administracji ze stroną w przedmiocie rozwiązania jej trudnej sytuacji. Strony kontraktu określają zatem wzajemne prawa i obowiązki, uzależniając tym samym udzielenie określonego rodzaju pomocy społecznej od wywiązania się z powziętych ustaleń. Podmiot administracji zobowiązuje się do udzielenia określonego rodzaju pomocy, a osoba ubiegająca się o pomoc zgadza się na współpracę mając świadomość, że pomoc ta będzie jej udzielana, jeżeli wywiąże się z postanowień kontraktu.[31]
Kontrakt socjalny jest niewątpliwie prawną formą działania administracji. Jest to forma o charakterze dwustronnym. Treść kontraktu nie jest bowiem autorytatywnie kształtowana przez podmiot administracji, lecz jest wynikiem wzajemnych uzgodnień obydwu jego stron. Najczęściej propozycja obowiązków, które ma wziąć na siebie ubiegająca się o pomoc osoba (rodzina), będzie wychodziła od podmiotu administracji. Nie można jednak wykluczyć sytuacji odwrotnej. Oczywiście pozycja stron kontraktu nie jest taka sama, bez wątpienia stroną silniejszą w sensie faktycznym będzie podmiot administracji. Mimo to jednak, nie jest on władny narzucić obowiązku zawarcia kontraktu, to zależy od ubiegającej się o pomoc osoby (rodziny). Zawsze na ostateczną treść kontraktu muszą wyrazić zgodę obydwie strony. Niezależnie więc od kogo wyszła propozycja, w ostatecznym rozrachunku konieczny jest konsensus. Świadczenie podmiotu administracji wyraża się w udzieleniu pomocy społecznej, która może przybrać różną postać. Niemniej jednak jest ona uzależniona od realizacji przyjętych na siebie obowiązków przez drugą stronę. Obowiązki te mogą być przeróżne, gdyż ustawodawca ograniczył się do wskazania jedynie przykładowych, pozostawiając w tym zakresie swobodę stronom kontraktu. W szczególności obowiązki te mogą polegać na: podjęciu pracy przez osobę bezrobotną, podjęciu leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną.[32]
Mimo więc tego, że kontrakt jest bardzo zbliżony do umowy, to bez wątpienia nie jest to umowa cywilna. Świadczy o tym już to, że ustawodawca określając tę formę działania, nie posłużył się sformułowaniem „umowa”, a użył pojęcia kontrakt. Nadto, źródeł kontraktu socjalnego nie odnajdziemy w przepisach KC, regulacja jest bowiem zamieszczona w przepisach materialnego prawa administracyjnego – w UPS. Przepisy te normują również konsekwencje odmowy zawarcia kontraktu, jak też niedotrzymania jego postanowień, które zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 UPS mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zawarcie kontraktu warunkuje zatem wydanie decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, a niedotrzymanie jego postanowień ma wpływ na jej byt prawny.[33]
Biorąc pod uwagę wskazaną regulację można przyjąć, że kontrakt socjalny jest nową prawną formą działania, w której administracja może realizować swoje zadania. Jest to forma, której cechy odpowiadają wskazanej wcześniej definicji umowy administracyjnej. Biorąc pod uwagę przepisy normujące kontrakt socjalny należy bowiem wskazać, że charakteryzuje się on następującymi cechami. Po pierwsze – został zdefiniowany przez ustawodawcę. Co świadczy o tym, że ustawodawca ukształtował nową formę działania administracji, która jest bez wątpienia formą dwustronną, niemniej jednak nie jest to z całą pewnością umowa cywilnoprawna. Po drugie – kontrakt został unormowany w całości przepisami materialnego prawa administracyjnego, a nie przepisami prawa cywilnego. Po trzecie – niewywiązanie się z postanowień kontraktu związane jest z sankcją o charakterze administracyjnoprawnym, która polega na zaprzestaniu udzielania pomocy. Po czwarte natomiast – spory powstałe na tle kontraktu socjalnego nie należą do zakresu kognicji sądu powszechnego. Kontrolę nad działaniami administracji sprawować będzie sąd administracyjny. Wydaje się przy tym, że możliwa jest tutaj zarówno kontrola pośrednia, jak i bezpośrednia kontraktu socjalnego przez sąd administracyjny. Pośrednio sprawowana będzie przez sąd administracyjny poprzez kontrolę aktów będących następstwem kontraktu socjalnego, jak np. decyzji o odmowie przyznania pomocy.[34]
- Układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym
Postępowanie mediacyjne w swojej istocie jest trybem zmierzającym do zawarcia umowy administracyjnej. Przepisy normujące to postępowanie regulują w gruncie rzeczy sposób dochodzenia do swoistego układu administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że generalnie układ zastępuje wydanie decyzji, niemniej jednak PPSA pozwala na postawienie tezy, że przyjęte przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, o których mowa w treści art. 115 PPSA, można nazwać układem procesowym, gdyż warunkują one podjęcie decyzji. Z tego też względu problematykę tę trudno pominąć omawiając dwustronne formy działania administracji.[35]
Postępowanie mediacyjne ma za zadanie przyczynić się do jej usprawnienia i przyspieszenia, a tym samym do zwiększenia efektywności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli. W literaturze przedmiotu zaznaczono, że wprowadzeniu instytucji mediacji przyświecała nie tylko potrzeba usprawnienia sądowej kontroli administracji, ale również potrzeba wypracowania alternatywnych – w stosunku do tradycyjnych mechanizmów rozstrzygania sporów na drodze sądowej – środków ochrony praw jednostki. Celem postępowania mediacyjnego jest – zgodnie z treścią art. 115 PPSA – wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Analizując ten przepis wskazywano, że „celem postępowania mediacyjnego jest rozważenie i wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby strony mogły poczynić ustalenia co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa”[36].
Postępowanie mediacyjne może być przeprowadzone na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, jak również mimo braku wniosku strony – a więc też z urzędu. Postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia lub referendarz sądowy wyznaczony przez przewodniczącego wydziału. Posiedzenie to odbywa się z udziałem stron, których obecność jest w zasadzie obowiązkowa. Strony wzywa się do osobistego stawiennictwa na posiedzenie mediacyjne, niemniej jednak dopuszczalne jest również, aby strona wyraziła swoje stanowisko w sprawie na piśmie wraz z wnioskiem o zamieszczenie go w załączniku do protokołu. Rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne jest wyjaśnienie stronom, czy w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia prawa, na czym to naruszenie polegało i jakie mogą być jego następstwa, a także jakie działania powinny zostać podjęte przez organ administracji, aby stwierdzone uchybienia usunąć. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne w żadnym razie nie jest uzgadnianie rozbieżnych czy sprzecznych interesów stron i uczestników postępowania.[37] Strony powinny jednak w trakcie postępowania mediacyjnego pozyskać wiedzę, niezbędną do poczynienia ustaleń mających na celu szybkie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie mediacyjne powinno zatem doprowadzić bądź do cofnięcia skargi przez skarżącego, który mylnie dopatrywał się naruszenia prawa w działaniu organu, bądź do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu lub czynności i merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji, który dopuścił się naruszeń prawa. Z przebiegu postępowania mediacyjnego spisuje się protokół, w którym zamieszcza się stanowiska stron, a w szczególności dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy. Protokół ten podpisują prowadzący postępowanie mediacyjne i strony. Podpisanie protokołu z posiedzenia mediacyjnego przez sędziego (referendarza sądowego) i strony jest warunkiem jego ważności, a co za tym idzie – również ważności utrwalonych w jego treści ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy.[38]
Stosownie do treści art. 117 § 1 PPSA „na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym, organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji”. We wskazanym sformułowaniu należy bez wątpienia upatrywać układu procesowego, którym są dokonane w postępowaniu mediacyjnym ustalenia, a więc działania o charakterze dwustronnym. Układ ten, czyli ustalenia będące efektem postępowania mediacyjnego, stanowi z kolei podstawę do wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ administracji, nie przesądza on jednak jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie. Wynik postępowania mediacyjnego jest bowiem aktem o charakterze procesowym, sam w sobie nie jest nowym rozstrzygnięciem sprawy, natomiast jego podjęcie w postępowaniu mediacyjnym zobowiązuje organ do wydania nowego aktu lub podjęcia czynności w sprawie. A zatem dopiero zawarcie w postępowaniu mediacyjnym wskazanego układu procesowego warunkuje podjęcie przed organ administracji odpowiednich działań.[39]
Umową administracyjną w rozumieniu przyjętym na potrzeby niniejszego rozdziału jest tutaj układ procesowy pomiędzy stronami postępowania mediacyjnego (a więc pomiędzy podmiotem administracji a podmiotem, o którego prawach lub obowiązkach organ rozstrzygał w postępowaniu administracyjnym), którego przedmiotem jest zobowiązanie się strony skarżącej do cofnięcia skargi lub zobowiązanie się do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu lub czynności i merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji, który dopuścił się naruszeń prawa. Jest to zatem układ procesowy (typ umowy administracyjnej), zawierany jednak przed sądem administracyjnym, a więc już po zakończeniu postępowania przed organem administracji – ale jego skutki dotyczą niejako administracji.
Brak wprawdzie przepisów, które w sposób ogólny normowałyby umowę administracyjną, niemniej jednak mamy przepisy procesowe, które normują układ procesowy jako wynik postępowania mediacyjnego. Stosownie więc do treści art. 117 PPSA postępowanie mediacyjne przed WSA jest procedurą dochodzenia do kontraktu administracyjnego. Jego stronami są bowiem podmiot administracji i jednostka spoza jego struktury, jego przedmiot zaś mieści się w zakresie prawa publicznego, a nadto układ ten jest poddany kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Środkiem, za pomocą którego można egzekwować układ, jest skarga do sądu administracyjnego, którą można zaskarżyć akt wydany na podstawie ustaleń, o których mowa w art. 117 § 1 PPSA.[40]
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 94.
[2] Ibidem, s. 89.
[3] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 21.
[4] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 36.
[5] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 23.
[6] M. Wilbrandt-Gotowicz, Umowa jako forma działania administracji publicznej (w świetle poglądów J. S. Langroda), w: Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda (pod red. J. Niczyporuka), Lublin 2011, s. 214.
[7] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 101.
[8] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 181.
[9] P. Stec, Umowy w administracji publicznej a zasada autonomii woli, w: Publicznoprawne instrumenty kształtowania polityki społecznej i gospodarczej (pod red. M. Thorza, E. Halavach), Częstochowa 2008, s. 157.
[10] Wyrok SN z 26 listopada 2002 r. (V CKN 1445/00, Legalis)
[11] M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 76.
[12] S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994, s. 58.
[13] Ibidem, s. 59-60.
[14] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 406.
[15] Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004, s. 37.
[16] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 186.
[17] M. Ofiarska, Umowa jako forma działania administracji w wybranych systemach prawa, Rzeszów 2002, s. 11.
[18] Ibidem, s. 39.
[19] Ibidem, s. 53.
[20] B. Dolnicki, Umowa publicznoprawna w prawie niemieckim, PiP 2001, Nr 3.
[21] M. Wilbrandt-Gotowicz, Umowa jako forma działania administracji publicznej (w świetle poglądów J. S. Langroda), w: Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda (pod red. J. Niczyporuka), Lublin 2011, s. 231.
[22] Stanowisko autora w przedmiotowej kwestii pozostaje zasadniczo niezmienne: D. Kijowski, Umowa administracyjna w części ogólnej polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 57.
[23] J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilna, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw.dra hab. Józefa Filipka (pod red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosza, D. Dąbek, M. Smagi), Kraków 2001, s. 163.
[24] Ibidem, s. 165.
[25] Charakterystyka za: J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 188 i n.
[26] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270)
[27] Charakterystyka za: J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 193.
[28] A. Panasiuk, Umowa publicznoprawna, PiP 2008, Nr 2.
[29] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 186.
[30] Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004, Nr 64, poz. 593).
[31] J. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 206.
[32] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 199.
[33] J. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 209.
[34] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 205.
[35] Ibidem, s. 219.
[36] M. Tabernacka, Negocjacje i mediacje w sferze publicznej, Warszawa 2009, s. 166.
[37] Ibidem, s. 168.
[38] Ibidem, s. 170.
[39] Ibidem, s. 172.
[40] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 224.
