Prawnik Zawiercie – Umowa międzynarodowa
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Konwencja wiedeńska z 1969 roku o prawie traktatów[1] określa umowę międzynarodową (traktat międzynarodowy) jako „międzynarodowe porozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względu na jego szczególną nazwę”. Jednocześnie należy zauważyć, iż nie tylko państwa mogą być stronami umów międzynarodowych – mogą nimi być także inne podmioty międzynarodowe (z zastrzeżeniem jednak, iż przepisy przedmiotowej konwencji nie będą miały zastosowania do takich porozumień)[2].
Literatura prawa międzynarodowego publicznego wyróżnia kilka klasyfikacji umów międzynarodowych. Ze względu na liczbę kontrahentów rozróżnia się umowy dwustronne (bilateralne) i umowy wielostronne (multilateralne). Z uwagi na odmienny sposób przystępowania do umowy państw trzecich dzielimy umowy międzynarodowe wielostronne na otwarte i zamknięte. Pierwsze zawierają klauzulę dopuszczającą przystąpienie innych państw bez potrzeby uzyskiwania zgody dotychczasowych kontrahentów. Niekiedy jednak umowy są otwarte jedynie dla określonej kategorii państw (np. umowy regionalne) albo tylko dla państw, które spełniają określone warunki. Umowy takie określa się mianem półotwartych. Przeprowadzając klasyfikację umów ze względu na ich treść spotyka się podział na umowy polityczne oraz gospodarcze i administracyjne (co nie oznacza, że ta druga grupa pozbawiona jest znaczenia politycznego). Niektórzy autorzy wyodrębniają w obrębie drugiej kategorii umowy dotyczące współpracy w dziedzinach: gospodarczej, nauki i kultury oraz prawa (szerzej do tej kategorii zaliczymy wszelkie umowy handlowe, konsularne, nawigacyjne, lotnicze, kolejowe, pocztowe, telekomunikacyjne, finansowe, dotyczące współpracy naukowo – technicznej, kulturalnej czy pomocy prawnej). Osobną kategorię stanowią tutaj statuty organizacji międzynarodowych. Wśród umów politycznych wykształciły się również pewne typy umów, jak: umowy pokoju (regulujące stosunki między państwami, które przechodzą ze stanu wojny w stan pokoju), umowy przymierza (w których państwa zobowiązują się do udzielenia sobie pomocy w określonych w umowie przypadkach, włączając w to użycie sił zbrojnych, tzw. umowy gwarancyjne), umowy przyjaźni (wyrażające ogólne dążenie umawiających się państw do rozwoju przyjaznych stosunków wzajemnych). W zależności od tego, jaki organ państwowy występuje jako strona i od tego czy umowa podlega ratyfikacji, czy też zatwierdzeniu, często dokonuje się podziału na umowy: państwowe (podlegające ratyfikacji przez głowę państwa), rządowe (podlegające zatwierdzeniu przez Radę Ministrów) oraz resortowe (ich przedmiot należy do właściwości jednego tylko ministra a same umowy nie należą do dwóch pozostałych kategorii)[3].
Opracowania i uzgodnienia tekstu umów dwustronnych dokonuje się w drodze wymiany not lub w toku rokowań między zainteresowanymi państwami. Dla zawarcia umowy wielostronnej zwoływane są konferencje z udziałem pełnomocników państwowych. Na konferencjach, w których uczestniczy większa liczba państw, uzgodnienie umowy następuje w drodze głosowania. Przewiduje to przepis art.9 przytaczanej już Konwencji wiedeńskiej, zgodnie z którym „uchwalenie tekstu umowy na konferencji międzynarodowej wymaga zgody dwóch trzecich państw obecnych i biorących udział w głosowaniu, chyba, że taką samą większością postanowią one zastosować inną zasadę”. Projekty umów wielostronnych są często opracowywane przez organizacje międzynarodowe i konferencje organizowane przez te organizacje[4].
Uzgodniony tekst umowy jest przedstawiany do podpisu. Niekiedy ma miejsce parafowanie umowy przed jej podpisaniem. Parafowanie polega na złożeniu przez pełnomocnika parafy pod umową. Proces ten ma za zadanie potwierdzenie, że uzgadnianie tekstu zostało zakończone, że jest on autentyczny i nie można w nim czynić zmiany. W prawie międzynarodowym przez złożenie podpisów nabierają charakteru prawnie wiążącego jedynie umowy, które nie wymagają ratyfikacji lub zatwierdzenia (są nimi zazwyczaj umowy o mniejszym znaczeniu politycznym czy gospodarczym)[5].
Z kwestią uzgadniania i podpisywania umów międzynarodowych związane jest pojęcie pełnomocnictwa. Za przedstawiciela państwa do przyjęcia lub ustalenia autentycznego tekstu umowy, jak również w celu wyrażenia zgody państwa na związanie się umową uważa się osobę, która przedstawi odpowiednie pełnomocnictwa, albo też z praktyki zainteresowanych państw wynika, że państwa pragną uważać daną osobę za przedstawiciela bez pełnomocnictwa. W Polsce pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań i parafowania umów podpisują bądź minister spraw zagranicznych, bądź też – w odniesieniu do kategorii umów resortowych – właściwy minister. Pełnomocnictwa do podpisania umowy podpisuje Prezydent RP – w odniesieniu do umów państwowych, Prezes Rady Ministrów – w odniesieniu do umów rządowych, i właściwy minister – w odniesieniu do umów resortowych. Z kolei z tytuły pełnionych funkcji, bez pełnomocnictwa, za przedstawicieli państwa uważa się: szefów państw, rządów i ministrów spraw zagranicznych (dla wszystkich czynności związanych z zawarciem umowy); szefów misji dyplomatycznych (dla przyjęcia tekstu umowy z państwem przyjmującym); przedstawicieli akredytowanych przez państwa bądź na konferencji międzynarodowej, bądź przy organizacji międzynarodowej lub jednym z jej organów (dla przyjęcia tekstu umowy na danej konferencji, w danej organizacji lub w danym organie)[6].
Słowo ratyfikacja wywodzi się od łacińskiej formuły ratum habeo, oznaczającego „zatwierdzam”. Sam termin, wykształcony jeszcze w epoce feudalizmu, oznacza obecnie zatwierdzenie umowy przez szefa państwa, przy czym w odniesieniu do ważniejszych umów wymagana jest zgoda parlamentu[7].
Według postanowień art. 133 Konstytucji RP z 1997 roku umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent RP. Pamiętać przy tym trzeba, że na mocy art. 146 ust. 4 pkt 9 i 10 Konstytucji sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi a przede wszystkim zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji należy do Rady Ministrów. Do niej też należy występowanie z wnioskiem do Prezydenta o ratyfikowanie danej umowy, a także inicjatywa ustawodawcza dotycząca ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przez Prezydenta, wówczas gdy uzyskanie takiej zgody jest niezbędne. Prezydent może przed ratyfikacją umowy międzynarodowej (kontrola wstępna) zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli Trybunał orzeknie, że umowa jest z Konstytucją sprzeczna, Prezydent nie może jej ratyfikować, nawet gdyby uzyskał na to zgodę wyrażoną w ustawie. Wspomnieć tu należy, że z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności już ratyfikowanej umowy międzynarodowej (kontrola następcza) mogą wystąpić podmioty wskazane w art. 191 ust. l Konstytucji, przy czym w najszerszym zakresie prawo to mają podmioty wymienione w art. 188 ust. l pkt l Konstytucji (Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich) [8]. Szczegółowe zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych określa ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 roku o umowach międzynarodowych[9].
Wśród umów wymagających ratyfikacji wyróżnia się jednak dwie kategorie tych umów:
- a) takie, których ratyfikacja nie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
- b) takie, których ratyfikacja takiej zgody wymaga[10].
Pierwsza kategoria została omówiona już powyżej, druga kategoria określona została w artykule 89 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem dla ratyfikacji lub wypowiedzenia umów w nim określonych, tj. dotyczących:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy;
wymagana jest uprzednia zgoda parlamentu wyrażona w ustawie. Podział na te kategorie oparty jest na kryterium przedmiotowym (czego dotyczy umowa). Lista umów należących do grupy pierwszej, ujęta w artykule 89 ust. l pkt 1 – 5 Konstytucji, jest zamknięta. Są to umowy o bardzo istotnym z punktu widzenia państwa znaczeniu, o daleko sięgających konsekwencjach. O ile jednak umowy, o których mowa w pkt l i 3, zawierane są rzadko, o tyle umowy ujęte w pkt 2 i 4, a zwłaszcza w pkt 5, pojawiają się dosyć często. Ich ratyfikacja zależy więc od dyskrecjonalnego uznania Prezydenta. Prezydent odgrywa tu samodzielną rolę przyznaną mu w Konstytucji i wypływającą z zasady podziału władz – nie jest tylko notariuszem parlamentu. Tym bardziej, że teoretycznie rzecz biorąc, umowa mogłaby zostać mu przekazana dopiero po zakończeniu postępowania w parlamencie i wcześniej nie miałby okazji się z nią zapoznać[11]. Wskazane w przepisie kryteria nie są jednoznaczne i pozostawiają parlamentowi duży zakres swobody w decydowaniu o tym, czy umowa międzynarodowa wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Oceniając tę regulację doktryna zwraca uwagę na to, iż: „Nie są to kryteria zbyt precyzyjne i w praktyce występują problemy z ich stosowaniem, zwłaszcza jeżeli chodzi o posługiwanie się kryterium <<spraw uregulowanych w ustawie>>. (…) Okazuje się, że trudno we współcześnie zawieranych umowach międzynarodowych znaleźć takie, jakie w ten czy inny sposób nie dotykałyby <<spraw uregulowanych w ustawi>>. (…) Zarówno ratyfikacja, jak i zawieranie umów międzynarodowych mieszczą się w kompetencjach władzy wykonawczej (…). Wyrażanie przez parlament zgody na ratyfikację jest (…) ingerencją władzy ustawodawczej w funkcjonowanie władzy wykonawczej. (…) Gdyby nie precyzyjny w swej treści przepis art. 89 ust. 1 pkt 5 miał służyć faktycznemu przejęciu przez parlament kontroli nad większością umów podlegających ratyfikacji, doprowadziłoby to do naruszenia zasady podziału i równowagi władz. Z powyższych względów, za regułę w procedurze ratyfikacyjnej powinno się uważać ratyfikację bez zgody wyrażonej w ustawie, a treść przepisu art. 89 ust. 1 powinna podlegać interpretacji ścieśniającej”[12].
Zgoda, o której mowa w artykule 89 ust. l Konstytucji, wyrażona ma być przed ratyfikacją (nie może mieć charakteru następczego) i musi przybrać postać ustawy. Ustawa ta uchwalana jest w zwykłym trybie – przy czym z inicjatywą ustawodawczą w tym względzie występuje Rada Ministrów – podlega wetu prezydenckiemu i może być zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację danej umowy międzynarodowej nie powinna zawierać żadnych innych (dodatkowych) treści niż przewidziane w artykule 89 ust. 1 Konstytucji. Ustawa taka ma charakter normatywny (ustanawia normę określającą uprawnienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej), ale jej wykonanie (dokonanie ratyfikacji) ma charakter aktu konkretnego (jest jednorazowe, niepowtarzalne). Prezydent może ratyfikować umowę dopiero po całkowitym zakończeniu procesu ustawodawczego, to jest po wejściu ustawy w życie. Zgoda na ratyfikację wyrażona w ten sposób ma duże znaczenie polityczno – ustrojowe. Oznacza, że w najważniejszych sprawach, które mogą być przedmiotem umowy międzynarodowej, współdziałają ze sobą parlament, będący reprezentantem suwerena, i Prezydent, będący najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej. W takim samym trybie jak ratyfikacja umowy następuje jej wypowiedzenie[13].
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie wymaga wydania ustawy. Ponadto, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Bardziej szczegółową regulację stanowi przepis artykuł 90 ust. 1 Konstytucji, gdy chodzi o tryb wyrażania zgody na przekazanie podmiotom międzynarodowym kompetencji organów władzy państwowej. Jest natomiast zbyt ogólnikowa w kwestii samego meritum sprawy. Nie zawiera ani słowa o suwerenności, chociaż z jej treści jednoznacznie wynika, że dotyczy ona tej materii. Nie określa też kompetencji, jakie mogą być przekazane. Z tego jednak, że przedmiotem przekazania mogą być kompetencje organów państwowych „w niektórych sprawach” należy wyprowadzić wniosek o zakazie wyrzeczenia się suwerenności tym aktem oraz o niedopuszczalności przekazania nim całości kompetencji jakiegoś organu. Ograniczenie wykonywania suwerenności, którego możliwość przewidziana jest w artykule 90 Konstytucji, nie jest równoznaczne w żadnym wypadku z ograniczeniem suwerenności[14]. Jak słusznie zauważa doktryna: „Norma konstytucji mówiąca o przekazaniu (<<może przekazać>>) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach oznacza akt, w wyniku którego RP rezygnuje z wyłączności wykonywania swej władzy w oznaczonym zakresie, dopuszczając do stosowania w tym zakresie, w swoich stosunkach wewnętrznych, aktów prawnych organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego)”[15].
Nawet w sytuacji, kiedy Polska na podstawie umowy międzynarodowej przekazała organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencję stanowienia prawa, to Konstytucja pozostaje najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej. Zaakcentował to Trybunał Konstytucyjny: „Przekazanie kompetencji <<w niektórych sprawach>> rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych. (…) Działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej, pozostawałyby nadto w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji <<w niektórych sprawach>> – przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować – nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – <<prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej>> w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji <<w niektórych sprawach>>. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania”[16].
Nie należy też zapominać, że, jak podkreśla się w polskiej nauce prawa, „to przekazanie nie powoduje (…) utraty suwerenności państwa w stosunku do przekazanych uprawnień. Nie ma ono bowiem charakteru absolutnego i może być odwołane. Gdyby jednak takie odwołanie nastąpiło z naruszeniem umowy międzynarodowej, to państwo naraziłoby się na zarzut naruszenia prawa międzynarodowego oraz własnego prawa konstytucyjnego”[17].
Konstytucja wprowadza kwalifikowaną procedurę uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację przedmiotowej umowy międzynarodowej. Procedura ta odnosi się do większości wymaganej dla uchwalenia ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej i kworum. Należy tu podkreślić, że dla uchwalenia jej w obu izbach wymagane jest osiągnięcie wysokiej większości kwalifikowanej 2/3 głosów. Ustawa zostanie uchwalona, gdy za jej przyjęciem głosowała ustalona ułamkowo część ogólnej liczby posłów biorących udział w głosowaniu, którzy oddali głosy ważne. Przyjęcie tak określonej przez ustrojodawcę większości wskazuje na jego dążenie do tego, aby ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej była wyrazem konsensusu i sprzyja ochronie praw mniejszości. W przypadku Sejmu większość ta jest taka sama jak wymagana dla zmiany Konstytucji, a w przypadku Senatu nawet ją przewyższa, co wskazuje na szczególną rolę tego typu ustaw dla systemu prawnego[18].
Konstytucja przewiduje możliwość wyboru przez Sejm referendum jako procedury wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Do jego przeprowadzenia stosuje się przepisy artykuł 125 Konstytucji, ale mamy do czynienia z odrębnym rodzajem referendum wykazującym się kilkoma cechami specyficznymi[19]. Do najważniejszych z nich zaliczyć należy to, że „wynik takiego referendum (…) zastępuje uchwalenie ustawy. Rozwiązania takiego nie przewiduje procedura referendalna określona w artykule 125 Konstytucji, ani ta dotycząca zatwierdzenia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 6)”[20], a ponadto „ogół uprawnionych obywateli polskich (…), wyrażając swoją wolę, dokonuje akceptacji (lub negacji) końcowego wyniku postępowania negocjacyjnego (umowy międzynarodowej), wiążącego się z przekazaniem na rzecz organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego) kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wyrażenie woli nie wywołuje więc skutków wyłącznie w sferze prawa krajowego, ale dotyczy funkcjonowania również samej organizacji międzynarodowej”[21]. Uchwały w sprawie wyboru trybu wyrażania zgody nie można identyfikować z zarządzeniem referendum. Są to dwie całkiem różne i oddzielne czynności. Samo zarządzenie referendum może nastąpić dopiero po wcześniejszym podjęciu uchwały Sejmu, o której mowa w artykule 90 ust. 3 Konstytucji. Podmiotami uprawnionymi, zgodnie z treścią artykułu 125 ust. 2 Konstytucji, są Sejm lub Prezydent RP za zgodą Senatu. Cała pozostała procedura organizacji i przeprowadzania referendum w tej sprawie jest oparta na zasadach ogólnych.
Wynik referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy jest wiążący wtedy, gdy weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Rozstrzygnięcie głosowania ma natomiast miejsce w sytuacji, w której za jednym z alternatywnych rozwiązań (zgoda lub jej brak) oddanych zostanie większość głosów. Jeżeli większość głosów ważnych oddano za odpowiedzią pozytywną, Prezydent RP uzyskuję zgodę na ratyfikację umowy, w odwrotnej sytuacji nie może tego uczynić. Gdy referendum ma wiążący charakter Prezydent nie powinien mieć możliwości jego kwestionowania, co wynika z zasady suwerenności Narodu. W tym przypadku ratyfikacja jest tylko aktem potwierdzającym wolę suwerena[22].
Możliwa jest jednak jeszcze jedna sytuacja, do której może dojść w następstwie wzięcia udziału w głosowaniu mniejszej, aniżeli wymagana dla wiążącego jego charakteru, liczby uprawnionych. Sytuacja taka jest równoznaczna z niespełnieniem konstytucyjnie określonego wymogu (art. 125 ust. 3). Skutkiem takiego stanu faktycznego jest przyznanie wynikom głosowania referendalnego wyłącznie konsultacyjnego charakteru, a więc de facto braku formalnej decyzji w sprawie wyrażenia zgody. W przypadku tak ważnej kwestii jaką jest ratyfikacja umowy w trybie art. 90 Konstytucji, ewentualność taka rodziłaby wiele trudności ustrojowych. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym w razie gdy wynik głosowania nie ma wiążącego charakteru, Sejm może ponownie podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację tej umowy[23]. Tak więc następuje powrót do punktu wyjścia, co oznacza, że Sejm może podjąć ponownie uchwałę o wyborze referendum jako formy wyrażania zgody i cała procedura referendalna zostanie powtórzona. „Ustawodawca (…) dokonał technicznego zabiegu, nie będącego jednak nowością normatywną, wskazując wynikający już z konstrukcji art. 90 Konstytucji mechanizm powrotu do trybu parlamentarnego, o ile Sejm uzna za stosowne dokonanie takiej czynności proceduralnej. Ta czynność jest niezbędna dla zrealizowania celu zasadniczego jakim jest prawnie skuteczne upoważnienie Prezydenta RP do dokonania ratyfikacji umowy międzynarodowej”[24].
Sejm podejmuje uchwałę o wyborze referendum jako procedury wyrażania zgody bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po podjęciu takiej uchwały Marszałek Sejmu zawiadamia Prezydenta RP, Marszałka Senatu i Prezesa Rady Ministrów.
Powstaje tu oczywiście pytanie, co było podstawą uprzywilejowania Sejmu, który na zasadzie wyłączności uprawniony zostaje do wyboru trybu wyrażania zgody. Wydaje się, iż chodziło tu o wyraźne ograniczenie kompetencji Prezydenta RP, który pozbawiony został możliwości wystąpienia do Senatu z wnioskiem o przeprowadzenie takiego referendum. Jest to rozwiązanie istotne z co najmniej dwóch względów. Po pierwsze, zostaje w pewien sposób zmodyfikowana zasada trójpodziału władzy, której model w zakresie instytucji referendum kształtuje się na podstawie art. 125 Konstytucji. Po drugie, z tego stanu rzeczy wynika chęć osłabienia władzy wykonawczej[25].
Omawiany artykuł stanowił przedmiot kontrowersji w okresie integrowania się Polski ze strukturami europejskimi. Konsekwencją przyjęcia Polski do Unii Europejskiej jest konieczność przekształcenia prawa wspólnotowego (obecnie unijnego)[26] przez władze Rzeczypospolitej w normy wewnętrzne, zaś część tego prawa będzie obowiązywała bezpośrednio. Co więcej, w sprawach regulowanych przez prawo wspólnotowe polskie organy krajowe stracą uprawnienia prawotwórcze. Jednakże rozwiązanie to obowiązuje na zasadzie wzajemności wszystkie państwa członkowskie. Skoro więc na mocy suwerennej decyzji polskiego ustrojodawcy przekazanie kompetencji równoznaczne jest z zastąpieniem polskiego prawodawcy przez prawodawcę unijnego, to konsekwencją tego jest pełne stosowanie odpowiednich norm unijnych. Odnosi się to nie tylko do sytuacji, w której chodzi o normy prawa unijnego sensu stricto, ale także o normy spoza tego systemu, do których prawo unijne odsyła. Nie może być więc tak, że polski organ państwowy stwierdzi, iż wiąże go tylko prawo polskie i prawo organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, któremu RP przekazała w danej sferze stosunków społecznych kompetencje prawodawcze, odmówi zaś stosowania norm tworzonych przez innego prawodawcę, do których prawodawca polski lub unijny odsyła[27]. Tak zwani „eurosceptycy” podnosili, iż może to doprowadzić do utraty bądź ograniczenia suwerenności Rzeczypospolitej. Zarzut ten był szczególnie często i mocno podnoszony w toku kampanii poprzedzającej referendum konstytucyjne. Przedmiotowa problematyka zostanie omówiona szerzej w dalszej części pracy.
Jak już wspomniano, prócz ratyfikowanych umów międzynarodowych, wyróżnia się też kategorię umów niepodlegających ratyfikacji. Na gruncie polskim są to umowy rządowe, podlegające zatwierdzeniu przez Radę Ministrów, oraz umowy resortowe, podlegające zatwierdzeniu przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, jeżeli wynika to z uprzedniej decyzji wymienionych organów lub umowa przewiduje albo dopuszcza zatwierdzenie, a szczególne okoliczności je uzasadniają. Inne umowy resortowe, jeśli nie są podpisane przez samego ministra, podlegają jego zatwierdzeniu[28].
W okresie po podpisaniu a przed ratyfikacją umowy międzynarodowe nie są wiążące dla państwa. Jednakże, jak wynika z art. 18 Konwencji wiedeńskiej, po podpisaniu umowy państwa powinny powstrzymać się od wszelkich czynności, które mogłyby utrudnić lub uniemożliwić wykonanie umowy po jej ratyfikacji.
Zawarcie umowy międzynarodowej rodzi szereg problemów związanych z obowiązywaniem, stosowaniem i przestrzeganiem norm prawnych w niej ujętych w ramach porządku prawnego państwa, które jest jej sygnatariuszem. Rodziło to szereg problemów i pytanie – czy w świetle dotychczasowych konstytucji, normy prawa międzynarodowego z chwilą ich ratyfikowania i ogłoszenia wchodzą samoczynnie w skład prawa krajowego po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw i obowiązują jak ustawy, wiążąc m.in. także sądy? Rozwiązanie tej kwestii przynosi art. 91 Konstytucji. Artykuł ten dotyczy określenia miejsca umowy międzynarodowej w systemie źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, jako źródło powszechnie obowiązujące prawa, podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stając się przez to częścią krajowego porządku prawnego. Tym samym podlega bezpośredniemu stosowaniu (od zasady tej mogą być wyjątki). Dotychczasowe przepisy prawne nie regulowały jednoznacznie stosunku wzajemnego ustawa – umowa międzynarodowa ratyfikowana przez głowę państwa. Kwestię tą obecnie rozstrzyga Konstytucja właśnie w art. 91 stanowiąc, iż ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli tej ustawy nie da się pogodzić z umową. W ten sposób jednoznacznie została rozstrzygnięta zasada pierwszeństwa umów międzynarodowych, ratyfikowanych za zgodą parlamentu, wobec ustawy. Jest to uzasadnione tym, że to Sejm i Senat uchwalają ustawę upoważniającą do ratyfikacji umowy, że znają zatem treść tej umowy i godzą się na jej ustalenia. Omawiany artykuł przewiduje także sytuację, która powstaje po ratyfikowaniu umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Rozstrzyga mianowicie, że prawo przez tę organizację stanowione będzie w Polsce stosowane bezpośrednio i że będzie mu przysługiwało pierwszeństwo w razie kolizji z ustawami. Artykuł 91 przyznaje pierwszeństwo umowie międzynarodowej w jej kolizji z ustawą, ale zasada ta dotyczy tylko umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną przez Sejm i Senat w ustawie. Tym samym wyprowadzić należy wniosek, że ustawy zachowują pierwszeństwo wobec umów międzynarodowych, do ratyfikacji których nie jest wymagana zgoda parlamentu[29].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] Konwencja wiedeńska o prawie traktatów uchwalona w Wiedniu 22 maja 1969 r.
(Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439).
[2] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 77.
[3] ibidem, s. 78 – 79.
[4] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2007, s. 79.
[5] ibidem, s. 80.
[6] W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999, s. 92.
[7] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe…, op. cit., s. 80.
[8] ibidem, s. 81.
[9] Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443).
[10] W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe…, op. cit., s. 93.
[11] P. Winczorek, Komentarz…, op. cit., s. 141.
[12] K. Wójtowicz, Prawo międzynarodowe w systemie źródeł prawa w RP, Nałęczów 2000, s. 5 – 6.
[13] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 33.
[14] A. Łazowski, A. Zawidzka, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2008, s. 79.
[15] K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny,
red. K. Działocha, Warszawa 2000, s. 297 – 298.
[16] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r.; K 18/04 (OTK – A 2005, Nr 5, poz. 49).
[17] J. Jaskiernia, Akcesja do Unii Europejskiej a konstytucyjny system stanowienia prawa, [w:], Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały konferencyjne. Referaty. Dyskusja, red. H. Zięba-Załucka, M. Kijowski, Rzeszów 2002, s. 10.
[18] W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 123.
[19] M. Jabłoński, Polskie referendum akcesyjne, Wrocław 2007, s. 327 – 328.
[20] ibidem, s. 328.
[21] ibidem.
[22] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 126.
[23] K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny,
red. K. Działocha, Warszawa 2000, s. 297 – 298.
[24] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2003 r., K 11/03; (OTK – A 2003, Nr 5, poz. 43).
[25] W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna…, op. cit., s. 126.
[26] W dalszej części pracy, ze względów pragmatycznych, określenia „prawo unijne” i „prawo wspólnotowe” traktowane będą synonimicznie.
[27] K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji…, op. cit., s. 300.
[28] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe…, op. cit., s. 81.
[29] K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji…, op. cit., s. 301 – 303.
