04 maj '18

Prawnik Zawiercie: Ugoda administracyjna

Kategoria 
Autor Tomasz Kowalczyk
0 comments

Prawnik Zawiercie – Ugoda administracyjna

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

Pojęcie ugody administracyjnej

Podstawową formą załatwienia sprawy administracyjnej w procesie stosowania normy administracyjnego prawa materialnego jest decyzja administracyjna. Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 KPA „organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej”. Równocześnie przepisy procesowe oraz przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wypadki, w których załatwienie sprawy administracyjnej przybiera inne formy prawne. Można tu wskazać zarówno akt władczy, jakim jest postanowienie, jak i akt będący wynikiem porozumienia zawartego między zainteresowanymi w sprawie, jakim jest ugoda administracyjna.

Ugoda według W. Dawidowicza, „jest w założeniu koncepcją procesową, jednakże wyrażeniu tej koncepcji w przepisach proceduralnych musi towarzyszyć świadomość roli, jaką ugoda może odgrywać w procesie stosowania norm prawa administracyjnego”[1]. Jak z kolei definiuje J. Wyporska-Frankiewicz, „pod pojęciem ugody administracyjnej należy rozumieć zawarte w postępowaniu administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji publicznej i zatwierdzone przez organ prowadzący postępowanie”[2]. Z uwagi na to, że ugoda realizuje w postępowaniu administracyjnym normę prawa materialnego, i że jej zawarcie zależy od charakteru sprawy, może być także przedmiotem rozważań w aspekcie materialnoprawnym.[3] Na mocy przepisów KPA ugoda została uznana za alternatywną wobec decyzji administracyjnej formę załatwienia sprawy indywidualnej, wywołującą skutki prawne identyczne jak decyzja, pod warunkiem zatwierdzenia jej w drodze postanowienia przez organ, przed którym została zawarta. Tym samym więc „ugoda administracyjna między stronami, będąc przejawem ich dyspozytywności, powiązana jest również z elementami władczego działania administracji”[4]. Charakteru ugody administracyjnej nie mają w świetle przepisów KPA uzgodnienia dokonywane pomiędzy organem a stroną lub stronami w toku postępowania.[5]

Istota ugody administracyjnej sprowadza się do sformułowania przez strony postępowania administracyjnego, a więc podmioty zainteresowane (legitymujące się interesem prawnym) w sprawie, zgodnej z prawem oraz wolą tych stron, merytorycznej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (załatwiającego sprawę administracyjną). Zatem przy zastosowaniu konstrukcji ugody administracyjnej miejsce autorytarnego, władczego, jednostronnego aktu stosowania prawa zajmuje rozstrzygnięcie wywierające takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego, będące wynikiem ustaleń dokonanych przez podmioty. Rozstrzygnięcie to, powstałe w konsekwencji złożenia zgodnego oświadczenia woli co do jego treści, jest równocześnie źródłem wiążącego określenia sytuacji prawnej autorów będących zarazem adresatami tego rozstrzygnięcia.[6]

Stworzenie możliwości zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym ma umożliwić stronom ukształtowanie uprawnień i obowiązków, które z zasady są ustalane w drodze decyzji. Uprawnienia i obowiązki mają charakter publicznoprawny, co powoduje, że organ kieruje tym postępowaniem, badając czy zawarta ugoda odpowiada wymogom prawa i interesu społecznego.[7] Należy jednak podkreślić, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią moc nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził. Zatwierdzenie jest koniecznym elementem ugody, tak samo koniecznym jest porozumienie stron. Ugoda ma, więc budowę dwuczłonową, składa się z dwóch równorzędnych elementów składowych: porozumienia stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenia porozumienia przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie.[8]

Ugoda administracyjna, jako alternatywna forma załatwiania niektórych spraw administracyjnych, została wprowadzona do KPA nowelą z dnia 31 stycznia 1980 r.[9] Zmiany ustawowe w tym zakresie doprowadziły równocześnie do poszerzenia katalogu zasad ogólnych przewidzianych w KPA o zasadę załatwiania spraw w drodze ugody administracyjnej. W okresie wcześniejszym tylko nieliczne ustawy przewidywały możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tej formie.[10] Wskutek wprowadzonych zmian dopuszczalność zawarcia ugody nie była już uwarunkowana istnieniem wyraźnego przepisu ustawy, który zezwalałby na zakończenie postępowania administracyjnego w taki właśnie sposób. Jeżeli na zawarcie ugody administracyjnej pozwalał sporny charakter sprawy oraz spełnione zostały przesłanki określone w art. 114 KPA, sprawa indywidualna mogła być załatwiona w formie ugody pomiędzy stronami postępowania.

Jeszcze przed wprowadzeniem zasady ugodowego załatwiania spraw do KPA w doktrynie wskazywano na możliwość zaistnienia w postępowaniu administracyjnym dwóch typów ugód: między stronami postępowania oraz pomiędzy organem a stroną.[11] Pierwszy rodzaj odpowiada porozumieniu procesowemu, które zostało dopuszczone przez ustawodawcę w art. 13 KPA. Drugiego rodzaju ugody nie mogą zastąpić wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Równocześnie jednak wskazuje się na możliwość zawierania ugody między organem a stroną postępowania w specyficznych sprawach odszkodowawczych z tytułu szkód wywołanych przejściowym zakwaterowaniem sił zbrojnych.[12] W pierwszej kolejności dowódca jednostki wojskowej powinien dążyć do zawarcia ugody z poszkodowanym. Dopiero w razie jej niezawarcia wydaje on decyzję o sposobie załatwienia wniosku o odszkodowanie.

Wprowadzenie tej nowej formy załatwiania spraw administracyjnych miało w nauce zwolenników, którzy widzieli w niej jeden z elementów rozwoju demokratyzmu postępowania administracyjnego przez wzmocnienie aktywnego udziału jednostki w postępowaniu[13], jak również realizację postulatu „łagodzenia ostrza władztwa administracyjnego”[14].

Reprezentowany był również pogląd negujący celowość wprowadzenia tej instytucji do postępowania administracyjnego. Nowelizacja kodeksu w tym zakresie była określana jako „zabieg o charakterze propagandowym bez rzeczywistego w ówczesnych uwarunkowaniach społecznopolitycznych uzasadnienia aksjologicznego czy teleologicznego”[15]. Z. Janowicz podnosił natomiast, że „ta pozornie atrakcyjna propozycja kryje w sobie poważne niebezpieczeństwo. Strona nie znająca dobrze przepisów proceduralnych mogłaby być tutaj wprowadzona w błąd (świadomie lub nieświadomie) przez pracownika organu administracyjnego. Nie można by tutaj wykluczyć nawet swoistego wymuszenia uproszczeń postępowania”[16]. Ze stanowiskiem Z. Janowicza nie sposób się zgodzić. Ratio legis wprowadzenia do procedury określonej instytucji nie może być przewidywana praktyka jej stosowania. Nadto art. 9 KPA nakłada na organy administracji publicznej szeroko ujęty obowiązek informowania stron o ich sytuacji faktycznej i prawnej w postępowaniu administracyjnym. Artykuł 13 § 2 KPA dodatkowo nakłada na organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, obowiązek podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Czynności te będą polegać w szczególności na informowaniu stron o możliwości zawarcia ugody w konkretnej sprawie, wyjaśnieniu korzyści wynikających z tej formy załatwienia sprawy poprzez szeroką możliwość wzajemnego uzgodnienia interesów, udzielaniu wyjaśnień co do przepisów prawa określających następstwa prawne zaistniałego stanu faktycznego.[17] Nie wolno natomiast organowi administracji publicznej wywierać na strony jakiegokolwiek nacisku w celu wymuszenia zawarcia ugody. Jeśli do zawarcia ugody między stronami postępowania administracyjnego nie dojdzie, organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej.[18]

Trzeba w tym miejscu także rozważyć poglądy kwestionujące trafność zamieszczenia ugody administracyjnej wśród regulacji kodeksowych. Wątpliwości i zarzuty w tym względzie koncentrowały się na słusznym stanowisku, że instytucja ugody administracyjnej nie może mieć i nie ma powszechnego (uniwersalnego) zastosowania. W. Dawidowicz wskazuje na trzy kategorie norm spraw z zakresu prawa administracyjnego, jakie można wyodrębnić ze względu na obiektywną (materialną) możliwość zastosowania instytucji ugody:[19]

  1. sprawy, w których zakresie zawarcie ugody jest bezprzedmiotowe ze względu na charakter uprawnień lub obowiązków, powstałych w wyniku stosowania normy prawa administracyjnego (sprawy dotyczące zazwyczaj uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym);
  2. sprawy, w których zakresie zawarcie ugody jest obiektywnie (normatywnie) możliwe, ale nie w pełnym zakresie (sprawy z udziałem stron o interesach przeciwstawnych w sensie normatywnym);
  3. sprawy, w których chodzi wyłącznie o rozstrzygnięcie przeciwstawnych (spornych) interesów stron. Jedynie w tym wypadku ugoda może wyczerpywać sprawę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego.

Rozpatrując zakres spraw, które mogą być załatwione w drodze ugody, należy również zauważyć, że w samej regulacji kodeksowej zostały zawarte ograniczania w wykorzystaniu tej instytucji. Trzeba w tym względzie wskazać przede wszystkim na jedną z przesłanek zawarcia ugody wymienionych w art. 114 KPA, a mianowicie tę odwołującą się do „charakteru sprawy”. Nie chodzi tu oczywiście o to, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 KPA, ale o to, czy w danej sprawie administracyjnej jest dopuszczalne negocjowanie rozstrzygnięcia sprawy między stronami i czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków.[20]

Ugoda w sprawach administracyjnych ma również swój wymiar pozakodeksowy. Zarówno przed nowelą KPA z 1980 r., jak i obecnie, można znaleźć wiele przypadków unormowań ugody w przepisach szczególnych, w różnym stopniu odbiegających od rozwiązań przyjętych w KPA, ale nietracących charakteru administracyjnego. Do nich należy zaliczyć ugody przewidziane między innymi w przepisach prawa wodnego[21], ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów[22], o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej[23], prawa własności przemysłowej[24], a także prawa geodezyjnego i kartograficznego[25]. Co prawda w tym ostatnim przypadku tak zwana „ugoda graniczna” zawarta przed geodetą posiada zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 powyższej ustawy moc ugody sądowej i jest też traktowana jako ugoda, o której mowa w art. 917 KC, to jednak z drugiej strony jest substytutem decyzji administracyjnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.[26]

Należy w tym miejscu powrócić do zawartej w art. 13 KPA zasady ugodowego załatwiania spornych spraw administracyjnych. Zasada wyrażona w przedmiotowym przepisie powinna być ujmowana w dwóch aspektach. Po pierwsze – z zasady ugodowego załatwiania spraw wynika uprawnienie procesowe dla stron postępowania do ukształtowania treści stosunku prawnego poprzez wzajemne uzgodnienie przeciwstawnych interesów. W tym więc znaczeniu można mówić o procesowym prawie strony do zawarcia ugody.[27] W wyroku NSA z 5 marca 1984 r.[28] przyjęto, że „jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną zgodną z przepisami prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzystuje tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 i 114 KPA”. Wyrażenie przez strony zamiaru zawarcia ugody nie nakłada na nie obowiązku zakończenia postępowania w tej formie. Każda ze stron może bowiem, zgodnie z art. 116 § 2 KPA, odstąpić od zamiaru zawarcia ugody przed upływem terminu wyznaczonego przez organ. W piśmiennictwie zwraca się jednakże uwagę na fakt, iż dyspozytywność dotyczy samej czynności zawarcia ugody, nie zaś jej treści. Treść ugody jest bowiem zdeterminowana postanowieniami tego aktu normatywnego, z którego wynikają prawa i obowiązki będące przedmiotem sporu w postępowaniu administracyjnym. Granice dyspozycji stron przy zawieraniu ugody są zatem określone przepisami administracyjnego prawa materialnego.[29]

Drugi aspekt zasady określonej w art. 13 KPA wyraża się w nałożeniu przez Kodeks na organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, obowiązku podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Organ administracji publicznej jest zatem z mocy prawa inicjatorem czynności, których celem ma być ugodowe załatwienie sprawy indywidualnej.[30] Ponadto przebieg czynności zmierzających do zawarcia ugody podlega kontroli organu, przed którym toczy się postępowanie. Organ wyznacza stronom termin do zawarcia ugody (art. 116 KPA), może być aktywnym uczestnikiem procesu negocjowania treści ugody, sama ugoda jest sporządzana na piśmie przez upoważnionego pracownika organu (art. 117 § 1 KPA), zaś fakt jej zawarcia utrwalany jest w aktach sprawy w formie urzędowego protokołu (art. 117 § 2 KPA). O bycie prawnym ugody przesądza wreszcie władcza czynność organu, jaką jest zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia ugody (art. 118 KPA).

Podstawowym obowiązkiem organu, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 13 KPA, jest ustalenie, czy charakter sprawy umożliwia załatwienie jej w drodze ugody, a także czy spełnione są przesłanki warunkujące zawarcie ugody. W sytuacji gdy organ dostrzega możliwość ugodowego załatwienia sprawy, powinien podjąć starania zmierzające do nakłonienia stron do zawarcia ugody. W tym celu organ powinien przedstawić i wytłumaczyć stronom korzyści wynikające z załatwienia sprawy w formie ugody. Obowiązek wyczerpującego informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toku postępowania administracyjnego, wynika z zasady ogólnej zawartej w art. 9, zaś na gruncie zasady z art. 13 KPA ulega sprecyzowaniu i ukierunkowaniu. Organ zobowiązany jest także w toku postępowania stworzyć stronom warunki dogodne do uzgodnienia stanowisk. Zgodnie z art. 89 § 2 KPA, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. W toku rozprawy organ powinien aktywnie dążyć do ugodowego załatwienia sprawy, w szczególności zapewniając stronom pomoc przy wyważaniu spornych interesów oraz informując o skutkach prawnych zawarcia ugody. Nakłanianie stron do zawarcia ugody w żadnym razie nie może oznaczać wymuszania na stronach ugodowego załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej w zakresie czynności przewidzianych w art. 13 KPA nie powinien posługiwać się więc środkami władczymi. W sytuacji gdy czynności organu, zmierzające do nakłonienia stron do załatwienia sprawy w formie ugody, nie odniosą skutku, organ administracji publicznej załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej.[31]

Sygnalizowany przez Z. Kmieciaka problem zbyt rzadkiego sięgania po instytucję ugody w postępowaniu administracyjnym wynika zdaniem autora z braku odpowiedniej aktywności administracji, spowodowanej w jakiejś mierze słabościami i niedociągnięciami regulacji prawnej oraz w niedostatku uwarunkowanych tradycją kulturową wzorców zachowań zorientowanych na współdziałanie.[32] Jednak, jak wskazuje L. Morawski, dominująca linia ewolucji w rozwoju prawa zmierza od koncepcji prawa jako rozkazu i techniki do koncepcji prawa jako rozmowy, a więc prawa opartego na negocjacjach i porozumieniach.[33] W tym świetle ugoda administracyjna staje się urządzeniem, które w miarę obserwowanych przeobrażeń powinno nabierać na znaczeniu pośród tradycyjnych prawnych form załatwiania spraw administracyjnych.

 

Przesłanki ugody administracyjnej

Możliwość zawarcia ugody administracyjnej jest uwarunkowana spełnieniem dodatkowych wymogów, przewidzianych przez przepisy prawa. Wymogi te określa się mianem przesłanek dopuszczalności zawarcia ugody. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje je w art. 13 oraz 114 i n. KPA. Przesłanki te są prawnie równorzędne i brak jest podstaw do różnicowania ich doniosłości.[34] Możliwość zawarcia ugody zależy od łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w przepisach przesłanek, stąd zostaną one scharakteryzowane poniżej.[35]

 

  1. Wielość stron postępowania.

Przesłanka ta wynika z art. 13 KPA. Użyta w przedmiotowym przepisie formuła „w których uczestniczą strony” wskazuje wyraźnie, że w postępowaniu takim muszą uczestniczyć co najmniej dwie strony, przy czym przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do liczby stron uczestniczących wdanym postępowaniu, z jednym zastrzeżeniem, że poza tą formą załatwienia sprawy nie mogą się znaleźć jakiekolwiek strony uczestniczące w sporze. Nie jest zatem możliwe, aby ugoda została zawarta w danej sprawie tylko pomiędzy częścią stron, a w stosunku do pozostałych organ wydałby decyzję. Podmiotowy zakres dopuszczalności ugody administracyjnej wyznacza więc pojęcie strony postępowania. Ugodę mogą zawrzeć wyłącznie strony w rozumieniu art. 28-30 KPA. W postanowieniu SN z 28 kwietnia 1998 r.[36] przyjęto: „Państwowa jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej, której przysługuje zarząd nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, nie może samodzielnie zawrzeć ugody w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie. Jednostka taka nie może w postępowaniu sądowym żądać stwierdzenia nieważności ugody zawartej w toku postępowania rozgraniczeniowego przez Skarb Państwa – jako właściciela, reprezentowanego przez kierownika Urzędu Rejonowego”. Zdolności do zawarcia ugody administracyjnej nie mają uczestnicy postępowania na prawach strony. Podmioty te nie uczestniczą bowiem w postępowaniu administracyjnym na podstawie własnego interesu prawnego, którym mogłyby dysponować w toku postępowania. Takie stanowisko potwierdza NSA w wyroku z 17 listopada 1988 r.[37]: „Strony postępowania mogą w jego toku zawrzeć ugodę na zasadach określonych w art. 114 i n. KPA, jednakże nie dotyczy to uczestników postępowania na prawach strony, gdyż ich udział w postępowaniu ma charakter jedynie procesowy”. Niemniej, korzystając z uprawnień procesowych przysługujących stronom, uczestnicy postępowania na prawach strony mają prawo uczestniczyć w czynnościach stron ukierunkowanych na zawarcie ugody.[38] „Podmiotom tym przysługuje też w szczególności prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zatwierdzenia ugody, a także mogą wystąpić ze skargą na to postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego”[39].

 

  1. Dopuszczalność ugody w sprawie indywidualnej.

Zgodnie z art. 114, 121 i 122 KPA, ugoda administracyjna może być zawarta wyłącznie w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.[40] W tym miejscu należy przywołać dodatkowo dwie tezy z postanowienia SN z 7 lipca 1981 r.[41]: „1. Ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art. 114-122 KPA. Ugoda ta nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji. Nie podlega ona również kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 KPA), ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji. 2. Ugoda zawarta przed geodetą stanowi ugodę materialnoprawną unormowaną w art. 917-918 KC”.

 

  1. Sprawa, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej.

Ugoda może być zawarta wyłącznie w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej. Artykuł 115 KPA doprecyzowuje tę przesłankę, wskazując, że zawarcie ugody dopuszczalne jest zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie postępowania wzbudzonego wniesionym przez stronę odwołaniem. Natomiast nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sytuacji, w której nie toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej – a więc w szczególności w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a zainicjowaniem postępowania odwoławczego.[42] Charakteru ugody administracyjnej nie ma zatem porozumienie dokonane pomiędzy podmiotami o spornych interesach przed wszczęciem postępowania administracyjnego ani też po ostatecznym rozstrzygnięciu tych interesów w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej.[43] Jednocześnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby postępowanie w sprawie zawarcia ugody zostało zainicjowane wraz z wszczęciem postępowania, przy czym w części wypadków będzie to niezasadne chociażby ze względu na potrzebę wyczerpującego określenia stron tego postępowania, co może okazać się niemożliwe bez uprzednio przeprowadzonego postępowania dowodowego. Należy również negatywnie ocenić zasadność umożliwienia ugodowego załatwienia sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji, a w szczególności po realizacji obowiązku organu z art. 10 KPA. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest zawarcie ugody po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego, jak również po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, chyba że po uchyleniu decyzji sprawa zostanie przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 KPA) lub decyzja ostateczna zostanie uchylona w wyniku postępowania nadzwyczajnego i sprawa będzie mogła być rozpoznana merytorycznie. Dopuszczalne jest zawarcie ugody w postępowaniach nadzwyczajnych, ale tylko w chwili, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc przede wszystkim w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 145 KPA.

 

  1. Sporny charakter sprawy.

Ugoda administracyjna może zostać zawarta tylko w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna o spornym charakterze, tj. sprawa, w której istnieją sporne interesy stron. Przepis art. 13 ani pozostałe przepisy KPA nie określają charakteru tych spornych interesów, należy więc przyjąć, że chodzi tu o takie sytuacje, w których przyznanie prawa jednej stronie odbywać się będzie kosztem drugiej, która będzie musiała go przestrzegać, albo przyznanie prawa jednej stronie wykluczy przyznanie go innej. Wreszcie mogą się zdarzyć i takie sprawy, w których interesy stron wzajemnie się krzyżują (choć w różnym stopniu) i będą się wiązać z różnymi obowiązkami wynikającymi z decyzji administracyjnej. Źródłem spornego charakteru sprawy jest konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikają interesy prawne stron postępowania. Sens ugody stanowi czynienie sobie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, zatem ugoda jest możliwa jedynie wówczas, gdy w sprawie administracyjnej uczestniczą strony o spornych (przeciwstawnych) interesach.

 

  1. Przyczynienie się przez ugodę do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania.

Jako kryterium dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej art. 114 KPA wskazuje także przyczynienie się przez ugodę do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Ocena, czy zawarcie ugody administracyjnej przyczyni się do osiągnięcia powyższych celów procesowych, pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Organ dokonuje tej oceny, uwzględniając normy kodeksowe odnoszące się do terminowego załatwiania spraw (art. 35 i n. KPA).  Poprzez ugodowe załatwienie sprawy i wynikającą z tego faktu akceptację stron dla rozstrzygnięcia, przyspieszenie postępowania może zostać osiągnięte w postaci rezygnacji stron z prawa do wniesienia środka prawnego. Słusznie jednakże zauważa H. Knysiak-Molczyk, iż na etapie pouczenia stron o możliwości i konsekwencjach zawarcia ugody administracyjnej trudno przewidzieć, czy ugoda między stronami w ogóle zostanie zawarta i czy strony nie będą korzystać z przysługujących im środków zaskarżenia.[44] Ponieważ jednak uproszczenie i przyspieszenie postępowania wyraża się przede wszystkim poprzez ograniczenie zakresu postępowania dowodowego, organ musi mieć na względzie okoliczność, czy wskutek takiego ograniczenia ugodowe rozstrzygnięcie sprawy nie będzie stało w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Jeżeli zatem w ocenie organu prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie nie może zapaść bez rozległego i szczegółowego postępowania dowodowego, organ powinien rozważyć zasadność samodzielnego uzgodnienia przez strony ich spornych interesów i wzajemnego uzgodnienia uprawnień lub obowiązków, mając na względzie perspektywę kontroli zawartej ugody pod względem jej zgodności z prawem (art. 118 § 3 KPA). Krytyczne stanowisko wobec ustanowienia omawianej przesłanki zawarcia ugody zajął W. Dawidowicz, stwierdzając, iż „wzgląd na uproszczenie i przyśpieszenie postępowania może stanowić przesłankę odpowiedniego działania organu prowadzącego postępowanie, natomiast ocena wpływu zawarcia ugody na organizacyjną stronę postępowania jest kwestią faktu, dlatego nie można z oceny pozytywnej czynić reguły warunkującej dopuszczalność zawarcia ugody”[45]. Przyspieszenie postępowania w wyniku zawarcia ugody administracyjnej można przede wszystkim wiązać – jak już o tym wspomniano – ze zwolnieniem z konieczności prowadzenia niektórych czynności postępowania dowodowego. Zawarcie ugody nie wyłącza jednak konieczności prowadzenia tego postępowania w całości, gdyż organ zatwierdzający powinien poddać kontroli prawidłowość ustalonego stanu faktycznego.[46] W niektórych wypadkach, wobec potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, przy jednoczesnym występowaniu pracownika organu administracji w roli quasi-mediatora, co implikuje jego dodatkowe zaangażowanie w kontakt ze stronami postępowania, zawarcie ugody jedynie pozornie doprowadzi do przyspieszenia postępowania.

Uproszczenie postępowania może natomiast polegać na tym, że pozycja organu zostaje sprowadzona do roli niezależnego arbitra, który jedynie kontroluje zgodność porozumienia stron z warunkami, o których mowa w art. 118 § 3 KPA. Uproszczenie i przyspieszenie postępowania może się również wyrażać w tym, że o ile ugoda faktycznie wyraża zgodną wolę stron, o tyle jej zawarcie prowadzić powinno do uniknięcia postępowania odwoławczego. Za zawarciem ugody przemawia więc przede wszystkim ekonomika tego postępowania, choć korzyści z zawarcia ugody leżą również po stronie stron postępowania, które mogą według własnego uznania w określonych granicach kształtować stosunki między sobą. W literaturze zauważa się jednak, że przeprowadzenie procedury zawierania ugody nie zawsze prowadzić będzie do uproszczenia postępowania i jego przyspieszenia. Organ musi poprzedzić czynności nakłaniające strony do zawarcia ugody przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem po dokładnym poznaniu sprawy może on stwierdzić, czy sprawa kwalifikuje się do zawarcia ugody.

 

  1. Brak sprzeciwu przepisu prawa.

Strony mogą zawrzeć ugodę administracyjną, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Warunkiem zawarcia ugody jest także brak wyraźnego zakazu stosowania tej formy w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Unormowania takie występują w polskim prawodawstwie niezwykle rzadko. Przewiduje to m.in. art. 118 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Wydaje się, że ustawowe wyłączenie tej sprawy z zakresu dopuszczalnego rozstrzygania w formie ugody wynika z samej jej istoty, a więc z przedmiotu postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że istotą wywłaszczenia jest pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Czynność ta może być dokonana tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a jednocześnie prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zatem strony postępowania wywłaszczeniowego nie doszły do porozumienia przed podjęciem postępowania wywłaszczeniowego, to nie ulega wątpliwości, że sprawa ta ze swej istoty nie da się rozstrzygnąć w formie ugody. Rozważania te prowadzą do konstatacji, że w razie wystąpienia wszystkich pozostałych przesłanek do zawarcia ugody, organ administracji winien sprawdzić, czy załatwienie sprawy w tej formie jest prawnie dopuszczalne.

 

  1. Obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zawarcia ugody.

W sytuacji gdy w ocenie organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej, organ ma – na podstawie zasady ogólnej wyrażonej w art. 13 KPA – obowiązek podjęcia czynności zmierzających do nakłonienia stron postępowania do załatwienia sprawy w formie ugody. Jeżeli z inicjatywą zawarcia ugody występują strony postępowania, obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy istnieją wymienione w art. 114 warunki umożliwiające zawarcie ugody administracyjnej. Jak podkreśla NSA w wyroku z 5 marca 1984 r.[47], „jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną zgodną z przepisami prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzystuje tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 i 114 KPA”.

 

  1. Dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej w określonej kategorii spraw.

Przepisy szczególne niekiedy w sposób wyraźny deklarują dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej w określonej kategorii spraw. Na przykład zgodnie z art. 102 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów może być zawarta ugoda, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, a ugoda nie zmierza do obejścia prawa lub nie narusza interesu publicznego lub słusznego interesu konsumentów. Wyraźne wyartykułowanie przez normę prawną dopuszczalności zawarcia ugody w danej kategorii spraw powinno być dokonywane przede wszystkim w sytuacji, gdy ustawodawca kształtuje przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody w sposób odmienny od tego, jaki przyjęto w KPA, np. modyfikuje w istotny sposób brzmienie przesłanek kodeksowych, ogranicza lub poszerza ich katalog. Wyrażenie przepisem szczególnym dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej może też niekiedy wynikać z faktu, iż ustawodawca, mając na względzie specyficzny charakter przedmiotu postępowania, chce rozwiać wątpliwości co do możliwości zakończenia sprawy w formie ugodowej. Ugoda administracyjna jest bowiem w świetle ogólnych norm procesowych instytucją o charakterze powszechnym. W związku z tym, jeżeli przepis szczególny nie wyłącza jej dopuszczalności, a w postępowaniu stosowane są przepisy KPA, zawarcie ugody administracyjnej jest dopuszczalne w sytuacji, gdy spełnione są pozostałe przesłanki ustanowione przez art. 114 KPA.

 

  1. Uwzględnienie stanowiska organu współdziałającego.

Przesłanka ta może mieć zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których na mocy przepisów prawa materialnego stanowisko organu współdziałającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie lub dla ważności zawartej ugody. Innymi słowy, organ administracji ma obowiązek odmówić zatwierdzenia ugody tylko wtedy, gdy stanowisko organu współdziałającego wyrażone jest w formie „zgody” lub obowiązku „uzgodnienia”, w pozostałych natomiast wypadkach, gdy współdziałanie przybiera postać np. opinii, organ może odmówić zatwierdzenia ugody wyłącznie wtedy, gdy została zawarta przed uzyskaniem takiej opinii. Nie jest zatem możliwe przyjęcie poglądu, że nieuwzględnienie stanowiska organu współdziałającego wyrażonego w każdej postaci powoduje odmowę zatwierdzenia ugody. Mają zatem tutaj zastosowanie zasady współdziałania odnoszące się do decyzji administracyjnych, wyrażone w art. 106 KPA.

 

Spełnienie wszystkich przesłanek, a to przecież jest warunkiem zastosowania tej formy działania, jest wysoce utrudnione. Dlatego też, pomimo ponad 35-letniego obowiązywania przepisów KPA o ugodzie, w praktyce nie odgrywają one istotnego znaczenia, a co za tym idzie – załatwianie spraw poprzez zawarcie ugody występuje niezmiernie rzadko. Wydaje się, że główna przyczyna takiego stanu rzeczy sprowadza się do nieznajomości samych przepisów pozwalających na regulowanie praw i obowiązków przez samych zainteresowanych, a także braku jakiejkolwiek aktywności organów administracyjnych skierowanej na skłonienie stron do zawarcia ugody. Nie ulega też wątpliwości, że załatwienie sprawy w tej formie nakłada na organ dodatkowe obowiązki, które nie występują, gdy sprawa jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o tzw. postępowanie gabinetowe. Dotyczy to przede wszystkim częstych kontaktów osobistych pomiędzy stronami a organem lub jego pracownikami.[48]

 

Zawarcie ugody administracyjnej i jej skutki prawne

Z inicjatywą zawarcia ugody ma obowiązek wystąpić organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej, realizując zasadę ugodowego załatwiania spraw (art. 13 KPA). Organ jest również zobligowany do uwzględnienia wniosku stron o zawarcie ugody, jeśli są spełnione przesłanki dopuszczalności jej zawarcia. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego strony złożą zgodne oświadczenie o zamiarze zawarcia ugody organ administracji publicznej odroczy wydanie decyzji i wyznaczy stronom termin do jej zawarcia (art. 116 § 1 KPA). Kodeks nie określa formy oświadczenia o zamiarze zawarcia ugody, należy zatem przyjąć, iż dopuszczalna jest zarówno forma pisemna, jak i ustna, do protokołu. W terminie wyznaczonym do zawarcia ugody nie może być wydana decyzja administracyjna. Odroczenie wydania decyzji nie powinno prowadzić do wydłużenia postępowania, bowiem byłoby to sprzeczne z przesłanką dopuszczalności zawarcia ugody jaką jest wzgląd na przyspieszenie postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem W. Dawidowicza, że „przedłużenie postępowania nie może jednak prowadzić do przekroczenia ustawowego terminu (art. 35 KPA), w którym sprawa winna być załatwiona”[49]. Organ administracji publicznej wyznaczając stronom termin zawarcia ugody jest związany przepisami określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Nie ma przeszkód, by organ administracji publicznej przedłużył stronom, na ich wniosek, termin do zawarcia ugody, przy zachowaniu przedstawionych wyżej reguł. Wniosek o przedłużenie terminu do zawarcia ugody winien jednak zostać złożony przed upływem tego terminu, ponieważ po jego upływie organ administracji publicznej jest zobligowany do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 116 § 2 KPA). Strony w każdym momencie mogą odstąpić od zamiaru zawarcia ugody, a zawiadomienie o tym fakcie organu administracji.[50]

Zdaniem B. Adamiak jeżeli strony nie zawarły ugody w terminie wyznaczonym w trybie art. 116 § 1 KPA, tracą prawo do jej zawarcia.[51] Mogą ewentualnie wnosić o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58 KPA. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić, w szczególności wobec brzmienia art. 115 KPA. Strony mają prawo do zawarcia ugody do czasu rzeczywistego wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Pozbawienie stron tego prawa po upływie terminu wyznaczonego w myśl art. 116 § 1 KPA, a przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną, w sytuacji gdy są spełnione przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej, stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie praw strony.[52]

Ugodę administracyjną sporządza się w formie pisemnej. Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 KPA). Ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej upoważnionego do sporządzenia ugody. Powyższe elementy ugody można podzielić na materialne i formalne. Elementami materialnymi ugody są jej treść i przedmiot, pozostałe elementy mają charakter formalny.[53]

Przedmiotem ugody jest sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Treścią ugody są zgodne oświadczenia woli stron kształtujące ich wzajemne prawa i obowiązki. Przez zawarcie ugody należy rozumieć złożenie oświadczenia woli przez strony postępowania w przedmiocie ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków i podpisanie sporządzonej w formie protokołu ugody przez strony. Treść ugody administracyjnej nie może być stronom narzucona przez organ administracji publicznej. Organ ów nie może kształtować treści ugody przez zmianę treści woli stron, ani też kształtować treści ugody bez udziału stron. Organ administracji publicznej winien jedynie realizować zasadę informowania, między innymi pouczając strony o ewentualnych negatywnych przesłankach dopuszczalności zawarcia ugody o treści uzgodnionej przez strony. W trakcie sporządzania ugody strony mają prawo zgłaszać zastrzeżenia co do treści ugody, a nadto w każdej chwili mogą złożyć oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia ugody. Pracownik organu administracji publicznej obowiązany jest do odczytania treści ugody przed jej przyjęciem przez strony, aby mogły się one upewnić, iż treść sporządzonego protokołu odpowiada ich rzeczywistej woli. Nieodzownym elementem ugody, o charakterze konstytutywnym, są podpisy stron. Brak powyższego elementu oznacza nieistnienie ugody. Podpisy stron stanowią bowiem zewnętrzny objaw woli stron zawarcia ugody o takiej treści jak w sporządzonym protokole.[54]

Bezsporne jest, że organ administracji nie może ingerować w treść ugody. Dopuszczalne natomiast jest przedstawienie sugestii co do sposobu załatwienia sprawy, a w szczególności informacji o treści przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. Strony będą zatem mogły korzystać z sugestii organu administracji, który może wydatnie pomóc w dojściu do kompromisu. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której sugestie organu administracji mogą spowodować brak porozumienia. Przy założeniu, że to strony będą decydowały o tym, czy chcą pomocy organu, czy też sobie jej nie życzą – należy dopuścić taką możliwość. Powinno się wszakże mieć na uwadze, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada udzielania informacji. Na organach administracji ciąży więc obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielane są im niezbędne wyjaśnienia i wskazówki. Nadto należy pamiętać, że w poczet zasad ogólnych postępowania administracyjnego wpisano również zasadę zaufania do organów państwa64. Z przepisów tych płynie wniosek, iż organ administracji nie tylko jest zobligowany do udzielania stronom niezbędnych informacji i wskazówek, ale może również pełnić rolę mediatora. Stosownie do tych zasad sugestie organu mogą w szczególności dotyczyć: propozycji rozwiązania konkretnych spornych kwestii, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, aktualnego orzecznictwa administracji i sądów w podobnych sprawach czy też oceny – pod  względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa – zaproponowanych przez strony rozwiązań.[55]

Zawsze jednak ostateczna treść ugody powinna być wynikiem ustaleń poczynionych przez strony. Bez wątpienia punkt widzenia organu administracji nie zawsze bywa zbieżny z wolą stron, niemniej jednak na etapie zawierania ugody nie może on przybrać postaci wyznacznika.[56] Zamiar zawarcia ugody oraz jej treść pozostają w wyłącznej dyspozycji stron postępowania.

Kodeksowa regulacja ugody wskazuje na to, że należy odróżnić fakt zawarcia ugody od samej ugody. Ugoda jest bowiem spisywana i podpisywana przez strony oraz pracownika organu administracji, a jej oryginał pozostaje w aktach sprawy. Co innego natomiast oznacza fakt zawarcia ugody. Zgodnie z treścią art. 117 § 2 KPA organ administracji utrwala fakt zawarcia ugody sporządzając protokół z tej czynności i opatrując go podpisem. A następnie zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia zawartej ugody. W protokole utrwala się więc jedynie fakt zawarcia ugody, a załącznikiem do protokołu powinna być ugoda. Natomiast samą ugodę sporządzają strony i ich podpisy mają zasadnicze znaczenie dla jej treści. Nie ma jednak przeszkód, aby ugodę spisała osoba upoważniona. Z kolei pracownik organu administracji, przed którym toczy się postępowanie, utrwala jedynie fakt zawarcia ugody w aktach sprawy w formie protokołu, który następnie podpisuje osoba upoważniona do sporządzenia ugody. W protokole nie ma zatem potrzeby powtarzania poczynionych przez strony uzgodnień – treści ugody, gdyż stanowi ona jego załącznik.

Jednak zawarcie i sporządzenie ugody przed organem administracji publicznej nie oznacza, że ugoda wywołuje skutki prawne w sferze prawa materialnego. Zgodnie z art. 118 § 1 KPA ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej przed którym została zawarta. Powyższe unormowanie osłabia walor ugody administracyjnej jako narzędzia, przy pomocy którego strony na zasadzie dyspozycyjności mają możliwość kształtowania praw lub obowiązków w sferze prawa materialnego. Zatwierdzenie ugody przez organ administracji publicznej jest warunkiem jej mocy prawnej. Zdaniem J. Borkowskiego „zatwierdzenie ugody to władczy objaw woli organu administracyjnego, niezależny od samej ugody, stanowiący ustawowy wymóg jej ważności. Ugoda nie zatwierdzona nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego”[57].

Zatwierdzona przez organ administracji publicznej ugoda administracyjna wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 121 KPA). Oznacza to, że zatwierdzona ugoda administracyjna wywołuje zarówno skutki w sferze materialnoprawnej, jak i procesowej. Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, zmianie zakresu uprawnienia stron lub też nałożeniu, zmianie zakresu obowiązków ciążących na stronie, natomiast skutek procesowy polega na przerwaniu stosunku procesowego łączącego organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania sprawy administracyjnej ze stroną. Aby powyższe skutki związane z ugodą powstały, organ administracji publicznej winien wydać w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody postanowienie zatwierdzające ugodę.[58] Termin siedmiodniowy jest terminem instrukcyjnym, zatem po jego upływie organ administracji publicznej nie traci kompetencji do wydania postanowienia w trybie art. 119 KPA, powstaje jedynie stan bezczynności organu administracji publicznej, co daje stronie możliwość skorzystania z prawnych środków zwalczania bezczynności tego organu.

Do wydania postanowienia o zatwierdzeniu ugody niezbędne jest, aby zostały spełnione przesłanki z art. 118 § 3 KPA. Przepis statuuje kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, którymi są: zawarcie ugody z naruszeniem prawa, zawarcie ugody bez uwzględnienia stanowiska organu wyrażonego w trybie art. 106 KPA, zawarcie ugody naruszającej interes społeczny oraz zawarcie ugody naruszającej słuszny interes strony. W istocie kryteria powyższe stanowią ograniczenie uprawnienia stron do zawarcia ugody.[59] Z tego względu wymagają szczegółowego omówienia.

Organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa. Pojęcie naruszenia prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.[60] Brzmienie przepisu art. 118 § 1 KPA potwierdza tezę, iż pracownik organu administracji publicznej upoważniony do sporządzenia ugody nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania jej treści. W szczególności pracownik nie może odmówić sporządzenia ugody z uzasadnieniem, iż jej treść narusza prawo, ponieważ ocena, czy zawarta ugoda jest zgodna z prawem, jest dokonywana dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia ugody. Naruszenie przepisów procesowych przejawia się w naruszeniu trybu, formy zawarcia ugody oraz elementów jej struktury. Z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się może w naruszeniu materialnoprawnych przesłanek dopuszczalności zawarcia ugody. Naruszenie tych przepisów może się również przejawiać w takim ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z przepisami. Może mieć to miejsce np. w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nie dopuszcza takich następstw prawnych w danym stanie faktycznym. Wprowadzenie ograniczenia dopuszczalności zatwierdzenia ugody w postaci kryterium jej zgodności z prawem jest zrozumiałe. Poprzez zawarcie ugody nie może wszak dojść do naruszenia przepisów prawa. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności (art. 6 KPA).[61]

W odróżnieniu od wyżej omówionego kryterium zgodności z prawem, pozostałe kryteria odmowy zatwierdzenia ugody wywołują pewne wątpliwości co do zasadności ich wprowadzenia. Organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić zatwierdzenia ugody, jeśli ugoda ta nie uwzględnia stanowiska organu wyrażonego w trybie art. 106 KPA. Artykuł 106 § 1 KPA stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis powyższy reguluje tryb i zasady tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej.[62] W ramach tej konstrukcji mieszczą się jednak wyraźnie zróżnicowane formy współdziałania organów administracji publicznej, poczynając od formy współdecydowania, w której treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym oświadczeniem woli co najmniej dwóch organów administracji publicznej, aż do formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu administracji publicznej. Artykuł 118 § 3 KPA traktuje wszystkie te przypadki jednakowo. Tym samym stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w formie opinii, które nie byłoby wiążące dla organu administracji publicznej wydającego decyzję administracyjną, stanie się wiążące dla stron chcących zawrzeć ugodę administracyjną.[63] Zdaniem W. Dawidowicza „pewne wątpliwości budzi odmowa zatwierdzenia ugody z powodu nieuwzględnienia w niej stanowiska innego organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się na podstawie art. 106 KPA. Skoro „nieuwzględnienie stanowiska” ma stanowić, na równi z naruszeniem prawa, podstawę odmowy zatwierdzenia ugody, oznacza to, że ustawodawca traktuje to stanowisko jako bezwzględnie obowiązujące strony. Tymczasem organ prowadzący postępowanie zwraca się do innego organu tylko o tyle, o ile wymaga tego prawo materialne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy administacyjnej. Z tego wynika, iż powyższe stanowisko jest, w świetle całości postępowania w danej sprawie, tylko opinią mającą znaczenie środka dowodowego, w stosunku do którego strony mogą ustosunkować się na ogólnych zasadach. W konsekwencji strony powinny mieć możność zawarcia ugody bez wzięcia pod uwagę stanowiska innego organu, jeżeli zostanie udowodnione (np. przy pomocy opinii biegłych), że stanowisko to nie jest zasadne”[64]. Ze stanowiskiem powyższym należy się zgodzić, jeśli idzie o formę współdziałania w postaci niewiążącej dla organu administracji publicznej opinii. Natomiast w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego przewiduje formę współdziałania organów administracji publicznej, nieuwzględnienie stanowiska innego organu administracji publicznej wyrażonego w trybie art. 106 KPA przy zawarciu ugody zmierzałoby w istocie do obejścia prawa. Tym samym ugoda musiałaby być uznana za zawartą z naruszeniem prawa.[65]

Organ administracji publicznej przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody ma również obowiązek rozważyć, czy zawarta ugoda nie narusza interesu społecznego. Rozważając istotę powyższego kryterium należy odwołać się do zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine KPA).[66] Podstawą odmowy zatwierdzenia ugody może być również naruszenie słusznego interesu strony danego postępowania. Wprawdzie przyjąć należy, że strony zawarły ugodę w sposób swobodny i zgodny ze swoją wolą, ale nie można wykluczyć sytuacji błędnego ich przeświadczenia co do stanu prawnego czy faktycznego, które wpłynęło na zajęte stanowisko. Należy bowiem pamiętać, że ugoda powinna regulować stosunki między stronami, tak, jak uczyniłby to organ prowadzący postępowanie, gdyby zawarcie ugody nie doszło do skutku[67], zaś organ, w myśl art. 7in fine KPA, zawsze powinien działać, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na postanowienie w sprawie zatwierdzenia ugody służy zażalenie, a więc zarówno wtedy, gdy organ zatwierdził ugodę, a strony mają zastrzeżenia, jak i w przypadku, gdy odmówił jej zatwierdzenia. Służy ono również wtedy, gdy do zawarcia ugody doszło w postępowaniu odwoławczym. W literaturze przedmiotu podkreślano, że „wobec treści art. 119 § 1 KPA, który nie wprowadza żadnego ograniczenia prawa zażalenia w przypadku, gdy do zawarcia ugody doszło w postępowaniu odwoławczym nie ma (…) żadnych podstaw do wyprowadzenia z art. 116 § 1 czy art. 127 § 1 ograniczenia prawa zażalenia, gdyż jest ono expressis verbis ustanowione w art. 119 § 1 KPA”[68]. Postanowienie to podlega również weryfikacji w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności.[69]

Zgodnie z art. 120 § 1 KPA, ugoda administracyjna staje się wykonalna z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie o jej zatwierdzeniu. Po­stanowienie o zatwierdzeniu ugody staje się ostateczne:

1)         z dniem upływu terminu do wniesienia zażalenia, który wynosi siedem dni

i rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia postanowienia stronie, a także

2)         w sytuacji, gdy organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia na to postano­wienie utrzymał je w mocy.

Ugoda zatwierdzona ostatecznym postanowieniem organu administracji publicznej może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.[70]

Kodeks nakłada na organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, obowiązek potwierdzenia jej wykonalności na egzemplarzu ugody. Dotyczy to zarówno oryginału ugody, który znajduje się w aktach sprawy, jak i odpisów ugody doręczanych stronom wraz z postanowieniem o zatwierdzeniu ugody. Potwierdzenie wykonalności ugody stanowi warunek wykonania ugody. Odnosi się to zarówno do dobrowolnego wykonania ugody przez strony, jak i wykonania przymusowego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.[71]

Skutki prawne, jakie wywołuje zatwierdzona ugoda administracyjna, są toż­same ze skutkami wywoływanymi przez decyzję wydaną w toku postępowa­nia administracyjnego. Można w związku z tym przyjąć, iż zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję administracyjną w danej sprawie, ale pod warunkiem że wyczerpuje przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, które mu­siałoby być zawarte w decyzji.[72]

Zatwierdzona ugoda administracyjna, podobnie jak decyzja administracyj­na, stanowi konkretyzację uprawnień i obowiązków wynikających z przepi­sów prawa w odniesieniu do zindywidualizowanych adresatów. Treścią zatwierdzonej ugody związane są strony oraz organ administracji publicznej na mocy art. 110 KPA. Ugoda taka korzysta również z domniemania prawidłowości, które rozciąga się też na postanowienie o jej zatwierdzeniu. Zatwierdzona ugoda administracyjna wywołuje także skutek procesowy, będąc formą zakończenia postępowania administracyjnego w da­nej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy jeszcze uzupełniająco na zasadniczą tezę orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2006 r.[73] W wyroku tym stwierdzono, iż „ugoda zawarta na podstawie art. 117 KPA, zatwierdzona przez organ, przed którym została zawarta, jest wykonalna i wywiera skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 119-121 KPA), tylko w zakresie sprawy administracyjnej, która mogła być załatwiona przez ten organ w formie decyzji administracyjnej. Ugoda taka nie wywołuje natomiast takich skutków w zakresie, w jakim wykracza poza ramy sprawy administracyjnej, w której została zawarta. Tym bardziej nie wywołuje ona takich skutków jeżeli jej przedmiotem są sprawy nie należące w ogóle do właściwości organów administracji publicznej, np. sprawy cywilne. W takim zakresie ugoda jest bowiem nieważna jako zawarta zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 114 i art. 118 KPA)”.

 

Ugoda administracyjna a ugoda cywilna

W literaturze wielokrotnie już wskazywano zjawisko rosnącej roli form prawa cywilnego w działaniach administracji.[74] Wyrazem tej – stale nasilającej się – tendencji  jest również wykorzystywanie w praktyce administracyjnej ugody cywilnej, o której mowa w przepisach art. 917 i 918 Kodeksu cywilnego. Zaznaczyć należy jednak, że ma ona odmienny charakter od uregulowanej w przepisach KPA ugody administracyjnej, a nadto znacznie szerszy zasięg. W przeciwieństwie do ugody administracyjnej, ugoda cywilna nie jest bowiem wykorzystywana jedynie w działaniach administracji.[75]

Ugoda cywilna jest umową, mocą której strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego. Między stronami takiej ugody musi więc już istnieć jakiś stosunek prawny. Wzajemne ustępstwa służą usunięciu niepewności co do roszczeń wynikających z łączącego strony stosunku prawnego bądź uchyleniu istniejącego lub mogącego powstać w przyszłości sporu.[76] Celem ugody cywilnej jest zatem wyjaśnienie stanu niepewności co do roszczeń wynikających z łączącego strony stosunku, zapewnienie wykonania tych roszczeń bądź też uchylenie istniejącego albo potencjalnego sporu. Przepis art. 917 KC w sposób wyraźny stanowi, że ustępstwa powinny być poczynione przez obie strony – „(…)strony czynią sobie wzajemne ustępstwa(…)”. Z uwagi na fakt, że ugoda ta zakłada obustronne i względnie ekwiwalentne ustępstwa, traktowana może być jako umowa wzajemna.[77]

Z ugodą w rozumieniu przepisów KC nie będziemy mieli do czynienia, gdy ustępstwa poczyni tylko jedna strona. W takim przypadku nastąpi jedynie modyfikacja treści łączącego strony stosunku prawnego, nie będzie to jednak ugoda. Ta ostatnia bowiem, poprzez wzajemne ustępstwa stron, na nowo określa treść łączącego je stosunku prawnego.[78] Na gruncie Kodeksu cywilnego ugoda traktowana jest jako czynność pomocnicza w dziedzinie zobowiązań. Jest ona użytecznym środkiem łagodzenia sprzecznych interesów stron na tle istniejących stosunków prawnych. Pozwala bowiem nie tylko likwidować spory, ale ułatwia również wykonywanie roszczeń.[79]

Ugoda materialnoprawna – jako jedna z czynności prawnych – podlega ogólnym regułom wynikającym z przepisów Kodeksu cywilnego, ustawodawca nie przewidział tutaj bowiem żadnych szczególnych wymagań. Podlega ona zatem ocenie z punktu widzenia ogólnych przesłanek ważności czynności prawnych, a w szczególności art. 58 KC. Sama jej ważność powinna być natomiast oceniana w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 917-918 KC. Zaznaczyć należy przy tym, że przepis art. 917 KC nie ogranicza zakresu, w jakim łączący strony sporny stosunek może być objęty ugodą. Niemniej jednak jej przedmiotem nie mogą być takie prawa, którym porządek prawny nie zapewnia ochrony, a także prawa niezbywalne.[80] Co do zasady ugoda ta może być zawarta w dowolnej formie. Jeżeli jednak ugoda ma doprowadzić do przeniesienia własności, wtedy wymagana będzie forma aktu notarialnego. Zaznaczyć również należy, że ugoda może być także zawarta pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu.[81]

Z uwagi na to, że ugoda jest czynnością prawną, na którą składają się oświadczenia woli obydwu stron, możliwe jest uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego przy jej zawieraniu, ale tylko wtedy, gdy miały miejsce wady tego oświadczenia wskazane w art. 82-88 KC.[82]

Bez wątpienia istnieje zależność między zakresem spraw spornych, które zostały poddane regulacji administracyjnoprawnej a wykorzystywaniem ugody w postępowaniu administracyjnym. Ugoda – zarówno administracyjna, jak i cywilna – może być bowiem stosowana wtedy, gdy mamy do rozstrzygnięcia sporną sprawę. To zatem sporny charakter sprawy jest cechą charakterystyczną, uprawniającą do zawarcia ugody.[83] O ugodzie nie ma natomiast mowy, gdy dochodzi do porozumienia między stroną a organem administracji. Takie porozumienia można określić mianem swego rodzaju układu, ale nie mianem ugody.[84]

Od ugód zawieranych w trybie opisanych przepisów KPA należy zatem odróżnić ugody zawierane na podstawie przepisów szczególnych, które w istocie mają walor ugody cywilnoprawnej zawieranej w sprawach z zakresu administracji publicz­nej. Jako przykład podać można chociażby przepis art. 31 ust. 4 – przywoływanego już – prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiący, iż w razie sporu co do przebiegu linii granicz­nych geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej (art. 184 KPC w zw. z art. 47913 i art. 777 § 1 pkt 2 KPC). Wszczęte zatem postępowanie rozgraniczeniowe może się zakończyć m.in. zawarciem przed geodetą ugody. Ugoda taka jest czynnością procesową stron pod­jętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod jurysdykcji sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynno­ści prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego).[85]

Zgodnie z art. 151 prawa geologicznego i górniczego[86] dochodzenie roszczeń z tytułu szkód górniczych następuje przed sądem powszechnym. Dochodzenie w drodze sądowej tych roszczeń jest możliwe dopiero po wyczer­paniu postępowania ugodowego. Ugoda może być zawarta w formie aktu notarialnego; stanowi ona tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 oraz art. 777 § 1 pkt 5 KPC i podlega wykonaniu w trybie egzekucji sądowej. Warunek wyczerpania postępowania ugodo­wego jest spełniony, jeżeli przedsiębiorca odmówił zawarcia ugo­dy albo od zgłoszenia przedsiębiorcy żądania przez poszkodowa­nego upłynęło 30 dni.

Opisane powyżej ugody cywilnoprawne w rozumieniu art. 917-918 KC podlegają zróżnicowanym pod wzglę­dem charakteru prawnego i stopnia sformalizowania postaciom kontroli ze strony organów administracji publicznej. W odróżnie­niu od ugód zawieranych w trybie KPA podstawę prawną pre­zentowanych ugód stanowią przepisy prawa cywilnego (dlatego np. ich stronami mogą być jedynie podmioty posiadające zdolność do czynności prawnych lub osobowość prawną) oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego, określające przedmiot ugo­dy i właściwość organu administracji publicznej.

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

[1] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 107.

[2] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 106.

[3] Ibidem.

[4] A. Wiktorowska, Ugoda administracyjna, Warszawa 2009, s. 19.

[5] E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 154.

[6] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 107.

[7] L. Bielecki, P. Ruczkowski (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 194.

[8] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 186.

[9] Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1980, nr 4, poz. 8)

[10] Przedtem forma załatwienia sprawy w formie ugody znana była najwcześniej w art. 35 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) i dotyczyła np. możliwości zmiany stosunków wodnych na gruntach przez ich właścicieli, jeżeli te zmiany nie wpłynęłyby szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Zatwierdzona przez organ administracji wodnej ugoda zastępowała decyzję regulującą to zagadnienie, czyli pozwolenie wodnoprawne. Nowe prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) również przewiduje możliwość załatwienia sprawy w tej formie.

[11] J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 204.

[12] Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1995, nr 86, poz. 433)

[13] J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 107.

[14] Ibidem.

[15] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 204.

[16] Z. Janowicz, Postę­powanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 207.

[17] Z. Janku, Czy ugoda administracyjna jest formą działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubile­uszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 127.

[18] Ibidem.

[19] Za: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 205 i n.

[20] Ibidem, s. 208.

[21] Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)

[22] Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331)

[23] Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1995, nr 86, poz. 433)

[24] Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. 2001, nr 49, poz. 508)

[25] Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989, nr 30, poz. 163)

[26] Z. Janku, Czy ugoda administracyjna jest formą działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubile­uszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 129.

[27] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 220.

[28] Wyrok NSA z 5 marca 1984 r. (I SA 1946/83, Hauser, KPA z orzecznictwem, s. 321)

[29] A. Wiktorowska, Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych w KPA, SI 1990, Nr 18, s. 225.

[30] Ibidem.

[31] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 222.

[32] K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60.rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 194.

[33] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 216.

[34] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 665-666.

[35] Charakterystyka przesłanek za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 664 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515 i n.; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 588 i n., R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 564 i n.; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 483 i n., G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom 2. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2010, s. 67 i n.

[36] Postanowienie SN z 28 kwietnia 1998 r. (II CKN 721/97, OSN 1998, Nr 12, poz. 216)

[37] Wyrok NSA z 17 listopada 1988 r. (IV SA 855/88, ONSA 1990, Nr 1, poz. 3)

[38] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 77.

[39] Wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2008 r. (VII SA/WA 849/08, Legalis)

[40] Wyrok NSA z 27 kwietnia 1983 r. (II SA 297/83, GAP 1987, Nr 2, s. 46)

[41] Postanowienie SN z 7 lipca 1981 r. (I CR 225/81, OSPiKA 1981, Nr 12, poz. 215 z glosą E. Łętowskiej)

[42] Wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. (I OSK 1277/10, Legalis)

[43] W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, Nr 3, s. 21.

[44] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 223.

[45] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 66.

[46] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 488.

[47] Wyrok NSA z 5 marca 1984 r. (I SA 1946/83, Hauser, KPA z orzecznictwem, s. 321).

[48] B. Majchrzak, W kwestii zatwierdzenia (odmowy zatwierdzenia) ugody w ogólnym postępowaniu administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 140.

[49] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 237.

[50] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 490.

[51] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 519.

[52] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 490.

[53] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 104.

[54] Ibidem.

[55] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 491.

[56] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 105.

[57] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 524.

[58] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 494.

[59] Ibidem.

[60] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. (VII SA/Wa 1289/06)

[61] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 107.

[62] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 205.

[63] Ibidem.

[64] Ibidem, s. 108.

[65] Ibidem.

[66] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 495.

[67] W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, Nr 3, s. 22.

[68] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 297.

[69] Ibidem.

[70] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 672.

[71] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 110.

[72] Wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2006 r. (VII SA/Wa 1289/06, Legalis)

[73] Wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2006 r. (II SA/Gl 815/04, Legalis)

[74] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 119.

[75] Ibidem.

[76] J. Lapierre, Ugoda sądowa w polskim procesie cywilnym, PS 1996, Nr 2, s. 13.

[77] Ibidem.

[78] Ibidem, s. 14.

[79] Ibidem.

[80] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 123.

[81] Ibidem.

[82] Z. Radwański, J. Panowicz – Lipska, Zobowiązania. Część szczegółowa, Warszawa 2009, s. 263.

[83] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 124.

[84] Ibidem.

[85] M. Durzyńska, Charakter prawny ugody granicznej, ST 2004, Nr 4, s. 38-45.

[86] Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981)

Zostaw odpowiedź