Prawnik Zawiercie – Tryby weryfikacji decyzji
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Tryby weryfikacji decyzji.
Prawidłowość decyzji podlega weryfikacji w drodze administracyjnej i przeważnie również sądowej. Stąd też mamy generalnie dwa systemy weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Jednakże system weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej jest dosyć złożony. Opiera się na weryfikacji decyzji w toku instancji (decyzje nieostateczne) oraz na weryfikacji poza administracyjnym tokiem instancji, czyli w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (decyzje ostateczne)[1].
Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji.
Weryfikacja decyzji w toku instancji opiera się na konstrukcji zwykłych środków zaskarżenia (środków odwoławczych, zwykłych środków prawnych), do których należą: odwołanie od decyzji oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
Celem zastosowania środków prawnych jest sprawdzenie prawidłowości decyzji, czyli jej legalności (zgodności z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia i regulującymi tryb jego wydania) oraz celowości (słuszności), co w konsekwencji ma doprowadzić do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia przez kompetentny organ administracji jeżeli jest ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe. Administracyjny tok instancji związany jest bezpośrednio z instytucją właściwości instancyjnej, która jest odmianą właściwości rzeczowej oraz z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 KPA i pośrednio w art. 127 § 1 KPA, który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powołane przepisy normują strukturę administracyjnego toku instancji, ograniczając ją do dwóch szczebli – organu I instancji i organu odwoławczego (organu II instancji). Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji[2].
Pierwszym ze środków prawnych, zaliczanych do zwykłych środków zaskarżenia jest odwołanie od decyzji. Podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania są strony postępowania, nawet wówczas, jeżeli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, organizacja społeczna dopuszczona wcześniej do udziału w toczącym się postępowaniu, prokurator, a także Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji stronie albo jej ustnego ogłoszenia, jeżeli decyzja była ogłoszona ustnie. Przepisy szczególne mogą stanowić inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 KPA)[3].
Tryb wniesienia odwołania reguluje przepis art. 129 § 1 KPA. Wynika z niego, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Innymi słowy, odwołanie adresuje się do organu II instancji, a doręcza się lub przesyła organowi I instancji. Pośrednictwo organu I instancji w przekazaniu odwołania organowi wyższego stopnia (organowi odwoławczemu) służy tzw. samokontroli decyzji. Odwołanie ma zatem charakter dewolutywnego środka prawnego. Oznacza to, że wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia[4]. Wyjątkiem od zasady dewolutywności odwołania jest wspomniana wyżej instytucja samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał, bowiem w tym wypadku odwołanie nie przesuwa sprawy wyżej, ale pozostawiają na tym samym szczeblu, w tym samym organie. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, bowiem organ I instancji może dokonać samokontroli decyzji jedynie wówczas, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) odwołanie wniosły wszystkie strony albo jeżeli wniosła je tylko jedna ze stron, a pozostałe strony nie sprzeciwiły się jego wniesieniu i 2) odwołanie, zdaniem organu I instancji, zasługuje w całości na uwzględnienie[5].
Z zasady, odwołanie jest także suspensywnym środkiem prawnym, co oznacza, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Jednakże od tej zasady są wyjątki. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron oraz gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy[6].
Odwołanie należy do podstawowych środków prawnych z uwagi zarówno na krąg rozstrzygnięć (decyzji), które można zaskarżyć za jego pośrednictwem, jak i podstaw zaskarżenia. Zarówno legalność, jak i celowość może być przedmiotem zaskarżenia decyzji w trybie odwołania. Z art. 128 KPA wynika jednoznacznie, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wnoszący odwołanie nie ma zatem obowiązku uzasadniania swego niezadowolenia[7].
Celem odwołania jest przeniesienie uprawnień do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy. Przeto kompetencje organu odwoławczego idą zasadniczo w dwóch kierunkach. Organ odwoławczy ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo – w ograniczonym zakresie – ma także uprawnienia kasacyjne, skonstruowane tak, aby strona nie traciła prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, które to prawo wynika bezpośrednio z zasady dwuinstancyjności postępowania[8]. Przepis art. 138 § 1 i 2 KPA normuje kompetencje organu odwoławczego, determinując jednocześnie kategorie rozstrzygnięć, które może podjąć ten organ:
- decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 KPA) –wydając taką decyzję, organ odwoławczy zgadza się z organem I instancji, uznając, że organ I instancji wydał decyzję zgodną z prawem oraz celowościowo zasadną, słuszną i sprawiedliwą – decyzja była prawidłowa, nieobciążona żadną wadą;
- decyzja reformatoryjna (art. 138 § l pkt 2 KPA) – jest to decyzja o uchyleniu decyzji I instancji w całości albo w części i w dalszej kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (decyzją administracyjną), gdy decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości; treść nowego rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie zdeterminowana jest, ustanowionym w KPA, zakazem reformationis in peius (art. 139 KPA)[9];
- decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) – organ II instancji umorzy postępowanie przed organem I instancji tylko wówczas, jeżeli zachodzą przesłanki do jego umorzenia, czyli postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe;
- decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzygnięć (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) – polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie (jest to zatem decyzja kasacyjna); tego typu decyzję wolno wydać tylko wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
- decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) –organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli postępowanie to z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe (przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczącej interesów o charakterze ściśle osobistym albo zrzeczenie się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów prawnych, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonywania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe także wskutek skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę);
- decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 KPA) – jest to decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; wymienione uprawnienie organu odwoławczego polega na wydaniu decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – organ odwoławczy może wydać taką decyzję jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części[10].
Drugim ze środków prawnych, zaliczanych do zwykłych środków zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przysługuje od decyzji wydanej w I instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA2 lub samorządowe kolegia odwoławcze (art. 127 § 3 KPA). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, toteż wszelkie uwagi przedstawione powyżej pozostają aktualne również w przypadku tego środka zaskarżenia[11].
Weryfikacja decyzji poza administracyjnym tokiem instancji.
System weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest o tzw. nadzwyczajne tryby postępowania oraz tryby kontroli wykonania decyzji ostatecznej przez adresata (realizowane poza administracyjnym tokiem instancji). W skład trybów nadzwyczajnych wchodzi postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 KPA), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 KPA), postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 – 155 i 161 KPA). Tryby kontroli wykonania decyzji określone są w art. 162 § 1 KPA (wygaśnięcie decyzji), art. 162 § 2 KPA (uchylenie decyzji w związku z niedopełnieniem określonych czynności) oraz art. 163 KPA (uchylenie lub zmiana decyzji uprawniającej na podstawie przepisów szczególnych)[12].
System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, jeśli chodzi o skutki jego zastosowania, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności[13]. Kodeks odrębnie określa przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności czy też uchylenia lub zmiany decyzji[14].
Pierwszym z wymienionych postępowań budujących system nadzwyczajnych trybów postępowania – według systematyki kodeksowej – jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania[15].
Omawiana instytucja ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów[16].
Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Trybu tego nie można jednakże zastosować w tych przypadkach, gdy wyraźnie przeciwstawia się temu przepis szczególny. Inne ustawy mogą również (i często to robią) wskazywać na możliwość zastosowania tego trybu weryfikacji decyzji, niezależnie od kodeksowej regulacji[17].
Powszechnie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną. Drugą – wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w artykułach 145 § 1 oraz 145a KPA wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Jednocześnie, niejako a contrario, należy zauważyć, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną[18].
Katalog przyczyn wznowienia postępowania wymieniony w art. 145 § 1 oraz 145a KPA jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn[19]. Dodatkowo, przepisy polskiej procedury administracyjnej uzależniają wznowienie postępowania administracyjnego od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu z artykułu 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej (art. 146 § 2 KPA)[20].
Katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje: fałszywość dowodów, decyzję stanowiącą wynik przestępstwa, brak wyłączenia pracownika lub organu, brak udziału strony w postępowaniu, wyjawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, brak stanowiska organu współdziałającego, odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.
Co zaś tyczy się samego przebiegu postępowania, należy wskazać w nim na dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym lub wyjaśniającym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Etap ten rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia. Z kolei etap drugi, tzw. etap właściwy, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie[21]. Granice tego postępowania wyznacza treść artykułów 145 § 1 i 145a KPA, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji[22]. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była rozstrzygnięta wcześniej decyzją ostateczną. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. W postępowaniu tym stosuje się także wszystkie zasady dotyczące postępowania pierwszoinstancyjnego, łącznie z terminem załatwienia sprawy oraz środkami zwalczania bezczynności organu administracyjnego[23].
Zgodnie z artykułem 151 KPA, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które mogą przybrać jedną z wymienionych niżej postaci.
W pierwszej z nich organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie artykułów 145 § 1 oraz 145a KPA. Wbrew zatem temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji.
W drugim przypadku organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a KPA, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 KPA[24].
W kolejnym przypadku organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jednak nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i § 2 KPA. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Przesłanka druga wynikająca z art. 146 § 2 KPA zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym przypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie artykułu 151 § 2 KPA należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Decyzje podjęte w trybie artykułu 151 § 2 KPA nie usuwają zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego[25].
Działając w trybie artykułu 151 KPA, można także wydać decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego.
Wszystkie decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są decyzjami wydanymi w I instancji, zatem na ogólnych zasadach służy od nich odwołanie.
Drugim trybem pozainstancyjnej weryfikacji decyzji administracyjnej jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęta w KPA konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w artykule 156 § 1 pkt 1 – 7[26].
Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 KPA oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Takie rozwiązania wskazują na fakt, iż kodeksowa sankcja nieważności jest sankcją względną[27].
Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, a przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.
Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważne konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodą. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności[28].
Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na przesłankach pozytywnych oraz negatywnych. Pierwsze z nich wyliczone są wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 KPA, przy czym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter przesłanki określonej w punkcie siódmym, który odsyła do przepisów odrębnych przewidujących sankcję nieważności[29].
Przesłanki negatywne decyzji są określone wyczerpująco w artykule 156 § 2 KPA, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Przepis art. 156 § 1 pkt 1 KPA obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, która „została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości” bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność[30]. Kolejną przesłanką pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest brak podstawy prawnej. Decyzja wydana jest „bez podstawy prawnej”, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak podstawy prawnej niekoniecznie musi odnosić się do prawa materialnego[31]. Trzecią przesłanką pozytywną stanowi rażące naruszenie prawa. Według doktryny, przesłanka ta zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne[32]. Kolejną przesłankę pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 KPA spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 KPA, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej[33]. Piątą przesłanką, zaliczaną do grona przesłanek pozytywnych, stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną. Samo określenie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie może budzić pewne wątpliwości z tej racji, że decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania, ale także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz podmiotom zainteresowanym[34]. Kolejną przesłankę stanowi niewykonalność decyzji. Problem niewykonalności będzie dotyczył decyzji ostatecznych, jak również decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 KPA lub też na podstawie przepisów szczególnych zostały opatrzone takim rygorem z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek:
1) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania;
2) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały[35].
Siódmą przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji[36]. Ostatnią z przesłanek pozytywnych jest wada nieważności wynikająca z mocy przepisów szczególnych. Na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 7 KPA organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa[37].
Mimo zaistnienia przesłanki pozytywnej nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w artykule 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Artykuł 156 § 2 KPA zawiera enumerację przyczyn stwierdzenia nieważności, w swych skutkach ograniczonych terminem, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzane lub zacieśniane. Pozostaje ono niepełne jedynie ze względu na otwarty charakter art. 156 § 1 pkt 7 KPA. Wprowadzenie w przepisach odrębnych sankcji nieważności lub też uchylenie takiej sankcji zmieni liczbę przypadków, do których znajduje zastosowanie przedawnienie[38].
Z treści art. 158 § 1 KPA stanowiącego, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji wynika, że forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy takiego stwierdzenia.
Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie. Nie może zatem zmienić decyzji ani też uchylając ją orzec od razu co do istoty sprawy. W wyniku postępowania mogą zostać podjęte następujące rozstrzygnięcia:
- stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – w sytuacji kiedy wystąpi przesłanka pozytywna i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych, stwierdzenie nieważności ma wówczas charakter obligatoryjny;
- odmowa stwierdzenia nieważności decyzji – jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności;
- stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – w przypadku, gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne, jak i negatywne[39].
Decyzja powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 KPA, przy czym dodatkowe wymagania, zgodnie z art. 158 § 2 KPA, powinna spełniać decyzja stwierdzająca naruszenie prawa. Chodzi tu o wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji[40].
Kolejnym trybem wzruszania decyzji administracyjnych jest tzw. odwołalność fakultatywna. O ile tryb wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji odnosił się do decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to tryb przewidziany w art. 154 i 155 KPA dotyczy decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi. Potrzeba istnienia takich instrumentów prawnych uzasadniana jest potrzebą ujednolicania orzecznictwa administracyjnego w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane, a także przesłankami wynikającymi z ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy braku tych przepisów wszelkie nieprawidłowości decyzji należałoby usuwać w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, a więc trybów „niepowszednich”[41].
Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 KPA wymagalne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: musi to być decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się słusznie podkreśla, użyte w trzeciej przesłance słowo „lub” wskazuje wyraźnie, że wymienione tam „interesy” nie muszą występować łącznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie obu tych „interesów” stanowić będzie dodatkowy argument uzasadniający wzruszenie omawianej tu decyzji. Ocena jednak, czy i w jakim zakresie przemawiają one za wzruszalnością decyzji, należy do obowiązków organu administracyjnego[42]. Organem właściwym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lub organ wyższego stopnia[43]. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, przy czym strona nie jest w tym przypadku skrępowana brakiem możliwości wyboru organu, do którego wniosek złoży[44].
Podjęcie decyzji w omawianym trybie może nastąpić w każdym czasie. Organ rozstrzygając sprawę może wydać decyzję zarówno uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w przypadku uznania wniosku strony za bezzasadny. Działania te mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron.
Tak podjęta decyzja jest decyzją podjętą w I instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania: odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym stwierdzić, że wprawdzie art. 154 KPA nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej na niekorzyść strony, niemniej skoro tryb ten stosowany jest w odniesieniu do decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, nie powinno się wydawać decyzji naruszających czyjkolwiek interes prawny[45].
Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Dodatkową przesłanką w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 154 KPA jest uzależnienie weryfikacji decyzji w tym trybie od zgody strony. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego[46].
Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może więc tutaj być mowy o zgodzie domniemanej. Wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody stroni stanowi rażące naruszenie prawa.
Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzje w trybie art. 155 KPA jest zbliżone do tego, jaki ma zastosowanie w przypadku art. 154 KPA. Decyzja taka może być wzruszona w każdym czasie, a organ orzekający o tym działa w I instancji.
Przepis art. 161 KPA określa ostatni już kodeksowy nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, nazywany odwołalnością subsydiarną. Wyjątkowość polega tu przede wszystkim na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr wymienionych w art. 161 § 1 KPA. Celem przepisu jest ochrona wartości społecznych, których ranga jest tak wysoka, że uzasadnia postawienie ich ponad indywidualnym interesem strony, co w rezultacie w pełni uzasadnia ograniczenie lub likwidację określonych praw strony. Ponadto właściwy organ może działać tylko w niezbędnym zakresie, a także – jeżeli w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Organ administracji powinien zatem szukać wszelkich możliwych w danej sytuacji rozwiązań, zanim zdecyduje się na uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Wreszcie o wyjątkowości omawianego trybu świadczy ograniczenie właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji tylko do organów administracji wysokiego stopnia[47].
Instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 KPA ma obowiązek wykazać, że faktycznie zachodziły przesłanki w nim określone. Zasady stosowania trybu subsydiarnego wzruszania decyzji ostatecznych przewidują konieczność spełnienia kilku podstawowych warunków:
- decyzja podlegająca wzruszeniu musi być decyzją ostateczną,
- brak możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej,
- zaistnienie stanu „nagłej konieczności administracyjnej”[48].
W art. 161 § 1 i 2 KPA wymieniono organy właściwe do wzruszenia ostatecznej decyzji według zróżnicowanych założeń. Zakres określenia „minister” użytego w § 1 ma charakter umowny, bo zawiera szereg podmiotów różnych kategorii, wyliczonych wyczerpująco w art. 5 § 2 pkt 4 KPA. Obok ministra kompetencje w tym zakresie posiada również wojewoda. Jednak w przeciwieństwie do ministra, który może uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczną, wojewoda jest uprawniony do zmiany lub uchylenia jedynie decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej[49].
Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w trybie subsydiarnym może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Żądanie w sprawie wszczęcia postępowania może także złożyć organizacja społeczna oraz prokurator w formie sprzeciwu. Granice przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na tej podstawie są wytyczone nie tylko przesłankami wzruszenia określonej decyzji, lecz również koniecznością ustalenia niezbędnego zakresu, w jakim ma nastąpić jej zmiana lub uchylenie. Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec niemożności uchylenia stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchylenie lub zmianę istniejących decyzji pozwalają na zastosowanie art. 161 KPA[50]. Po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 KPA przesłanek, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję, a gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych – odmawia jej uchylenia (zmiany)[51].
Zarówno decyzja uchylająca (zmieniająca) decyzję ostateczną, jak i odmawiająca jej uchylenia (zmiany) są rozstrzygnięciami wydanymi w I instancji. Od „nowej” decyzji wydanej w I instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast od wydanej przez wojewodę – odwołanie[52].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] M. Szypliński, Kontrola rozstrzygnięć w kodeksie postępowania administracyjnego, Toruń, 1988, s. 31.
[2]M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 489.
[3] M. Szypliński, Kontrola…, op. cit., s. 31 – 32.
[4] ibidem.
[5] Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa, 2010, s. 33.
[6] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 489.
[7] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 731.
[8] Z. Kmieciak, Odwołania…, op. cit., s. 56.
[9] G. Łaszczyca, Zakaz „reformationis in peius” w kodeksie postępowania administracyjnego (ze szczególnym uwzględnieniem postępowania zażaleniowego), Prawa Człowieka, Humanistyczne Zeszyty Naukowe, nr 5, Katowice, 1998.
[10] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 491.
[11] A. Józefowicz, Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, PiP 1996, z. 8 – 9, s 111.
[12] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, op. cit., s. 769.
[13] ibidem.
[14] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 771.
[15] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002, s. 23.
[16] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, op. cit., s. 242.
[17] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 779.
[18] B. Adamiak, Wadliwość decyzji…, op. cit., s. 46.
[19] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 771.
[20] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 228.
[21] E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994, s. 44.
[22] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 288.
[23] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 831.
[24] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 805.
[25] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 731.
[26] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 34.
[27] M. Zimmermann, Z rozważań…, op. cit., s. 338.
[28] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 811.
[29] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 883.
[30] Wyrok NSA z 7.10.1982 r., II SA 1119/82.
[31] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 892.
[32] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 283.
[33] ibidem, s. 285.
[34] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 384.
[35] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 733.
[36] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 824.
[37] ibidem, s. 826.
[38] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 734.
[39] J. Borkowski, Nieważność decyzji…, op. cit., s. 145.
[40] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 836.
[41] ibidem.
[42] W. Dawidowicz, Zarys procesu…, op. cit., s. 227.
[43] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 202.
[44] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 840.
[45] ibidem, s. 841.
[46] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 736.
[47] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 846.
[48] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 461.
[49] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 848.
[50] ibidem, s. 953.
[51] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 743.
[52] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 851.
