Prawnik Zawiercie: Rozporządzenie z mocą ustawy

Prawnik Zawiercie – Rozporządzenie z mocą ustawy

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

Regułą jest, iż władza ustawodawcza w państwie demokratycznym należy na co dzień do parlamentu. Niekiedy tylko przewiduje się w konstytucji przyznanie jego uprawnień legislacyjnych rządowi lub głowie państwa. Najczęściej dotyczy to okresu międzysesyjnego, kiedy jest konieczne wydanie aktu rangi ustawy. Możliwe jest też upoważnienie przez parlament organów władzy wykonawczej do wydawania aktów o randze ustawy w określonych dziedzinach, bez względu na tryb jego pracy (sesyjny czy permanentny). Ustawodawcze uprawnienia egzekutywy w czasie stanu nadzwyczajnego są innego gatunku. Zazwyczaj ich ratio legis wynika z konieczności podejmowania szybkich działań natury ustawodawczej, gdy mechanizm parlamentarny jest zbyt ociężały, aby skutecznie reagować na zmieniającą się sytuację państwa, które znalazło się w stanie zagrożenia, albo z koniecznością zastąpienia parlamentu, który nie jest w stanie odbywać posiedzeń. Ta ostatnia przyczyna legła u podstaw decyzji o przyznaniu Prezydentowi RP w nowej Konstytucji prawa do wydawania w czasie stanu wojennego rozporządzeń z mocą ustawy[1].

Ustawa zasadnicza przesądziła, w przepisie artykułu 229, że „w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa”. Ustrojodawca postanowił, w przepisie artykule 234 ust. l, że jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenie z mocą ustawy w zakresie i w granicach określonych w artykule 228 ust. 3 – 5. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu (ust. 1). Rozporządzenia te mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa (ust. 2).

Konstytucja stanowi więc, że rozporządzenie z mocą ustawy może być wydane przez Prezydenta RP tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wyszczególnione w niej warunki. Prawo do wydawania takich rozporządzeń tylko w czasie stanu wojennego oznacza, że jest to instytucja tzw. prawodawstwa wyjątkowego.  Prawo to wynika z samej ustawy zasadniczej, dlatego nie jest potrzebna ustawa upoważniająca prezydenta do wydawania wspomnianych aktów. Określenie „czas stanu wojennego” wyznacza dwa krańcowe terminy, w których ramach mogą być wydawane rozporządzenia z mocą ustawy. Terminem najwcześniejszym jest dzień wejścia w życie rozporządzenia prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego, a więc najprawdopodobniej dzień jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, terminem najpóźniejszym – dzień, w którym wchodzi w życie rozporządzenie prezydenta o zakończeniu stanu wojennego. W zasadzie nie ma znaczenia, czy stan wojenny został ogłoszony na części, czy na całym terytorium państwa. Nie jest natomiast możliwe wydanie rozporządzenia z mocą ustawy w czasie stanu wyjątkowego czy stanu klęski żywiołowej[2]. Ustrojodawca wyszedł więc z złożenia, że sytuacje opisane w artykule 230 (stan wyjątkowy) i artykule 232 (stan klęski żywiołowej) nie stwarzają niebezpieczeństwa niemożności dotarcia posłów na wyznaczone miejsce, co uzasadniałoby sięgnięcie po instytucję rozporządzenia z mocą ustawy. Należy odnotować, że prezydent nie może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy w czasie obowiązywania uchwały Sejmu o stanie wojny, jeżeli nie został wprowadzony stan wojenny.

Aby Prezydent RP mógł wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, musi, poza ogłoszeniem stanu wojennego, zaistnieć sytuacja, w której Sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Należy przyjąć, że możność odbycia posiedzenia przez Sejm oznacza przede wszystkim możliwość wypełniania przez tę izbę in pleno funkcji ustawodawczej[3]. Zgodnie z artykułem 120 zd. pierwsze Konstytucji „Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość”. Niemożność zebrania się na posiedzenie oznacza więc niemożność zebrania się grupy 230 posłów, gdyż w Konstytucji nie przewidziano obniżonego progu kworum w czasie stanu nadzwyczajnego. Posłowie w mniejszej liczbie mogą obradować, ale nie mogą uchwalać ustaw. Takie zgromadzenie posłów nie oznacza (w świetle art. 234), że Sejm odbywa posiedzenie. Wątpliwości na tle artykułu 120 Konstytucji mogą pojawić się w związku z podejmowaniem przez Sejm uchwał. Zdanie drugie tegoż artykułu brzmi: „W tym samym trybie Sejm podejmuje uchwały, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie stanowi inaczej”. Ustawa o stanie wojennym bądź regulamin Sejmu mogą więc zawierać przepisy, zgodnie z którymi Sejm będzie mógł podejmować uchwały w obecności mniejszej liczby posłów niż 230. Należy przy tym pamiętać, że izba podejmuje uchwały na wszystkich etapach postępowania ustawodawczego; tylko przyjęcie projektu ustawy w trzecim czytaniu jest uchwaleniem ustawy w rozumieniu artykułu 120 zd. pierwsze Konstytucji. Gdyby więc w ustawie o stanie wojennym bądź w regulaminie Sejmu wprowadzono możliwość podejmowania uchwał w obecności mniejszej liczby posłów niż 230, mogłoby się okazać, że Sejm jest w stanie odbyć posiedzenie, ale nie jest w stanie uchwalać ustaw. Przyjęcie takiego sposobu rozumowania przeczy logice ustanowionej w artykule 234 instytucji rozporządzenia z mocą ustawy jako aktu zastępczego wobec ustawy. Skoro bowiem nie zostanie spełniony warunek niemożności zebrania się Sejmu na posiedzenie, to prezydent nie może wydawać rozporządzeń z mocą ustawy i w przedstawionej powyżej sytuacji żaden organ w państwie nie jest upoważniony do wydawania aktów o randze ustawy. Dlatego trzeba ten fakt mieć na uwadze, gdyby pojawił się, skądinąd rozsądny, pomysł umożliwienia Sejmowi odbywania w nadzwyczajnych warunkach posiedzeń w zmniejszonym składzie. Należy zatem podtrzymać postulat, by pojęcie „niemożność zebrania się Sejmu na posiedzenie” rozumieć jako niemożność uchwalania ustaw z powodu braku odpowiedniego kworum, tj. co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Warunek ten nie będzie natomiast spełniony w wypadku niemożności uchwalania ustaw z innego powodu, np. politycznego rozbicia Sejmu i braku konsensusu co do spraw związanych z zagrożeniem państwa. W razie stwierdzenia przez marszałka Sejmu, że na posiedzenie nie stawiło się co najmniej 230 posłów, powinien on o tym fakcie niezwłocznie powiadomić prezydenta oraz Radę Ministrów (premiera) celem skorzystania przez te organy z uprawnień wynikających z artykułu 234 Konstytucji[4].

Artykuł 234 zawiera wzmiankę o niemożności zebrania się Sejmu, nie wspominając o Senacie, do którego przecież także należy sprawowanie władzy ustawodawczej. W sytuacji, gdy Sejm jest zdolny do uchwalenia ustawy, lecz brakuje Senatu do zakończenia postępowania ustawodawczego, Rada Ministrów nie ma prawa występować do Prezydenta RP o wydanie rozporządzenia z mocą ustawy, albowiem nie został spełniony wymóg niemożności zebrania się Sejmu na posiedzenie. Takie rozwiązanie jest zgodne z duchem Konstytucji, przypisującej Sejmowi pierwszorzędną rolę w postępowaniu ustawodawczym – wszak ustrojodawca posłużył się pojęciem „ustawa” wobec aktu uchwalonego przez Sejm. Udział Senatu w uchwalaniu ustaw jest jego prawem, a nie obowiązkiem. Pozycja izb w postępowaniu legislacyjnym jest zawsze nierówna, gdyż ostateczna decyzja w sprawie uchwalenia ustawy w każdym przypadku należy do Sejmu[5].

Poważnym problemem, jaki jawi się na tle artykułu 234, jest przedmiotowy zakres rozporządzeń z mocą ustawy. Należy odpowiedzieć na pytanie, jaką materię prawa powszechnie obowiązującego takie akty mogą regulować. W Konstytucji z 1997 r. zastosowano technikę pozytywnych klauzul materialnych. Zgodnie z artykułem 234 ust. 1 zd. pierwsze in fine rozporządzenia z mocą ustawy mogą być wydawane „w zakresie i w granicach określonych w art. 228 ust. 3–5”. Oznacza to, że rozporządzenia te mogą regulować następujące kwestie:

1) „zasady działania organów władzy publicznej”,

2) „zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych”,

3) „podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela”.

Rozporządzenia z mocą ustawy „muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”. W myśl artykułu 228 ust. 6 Konstytucji w czasie trwania stanu nadzwyczajnego nie wolno zmieniać: Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta RP, a także ustaw o stanach nadzwyczajnych. Wydaje się, że ów zakaz został umieszczony w Konstytucji w tym celu, by w czasie stanu nadzwyczajnego nie dochodziło do trwałych zmian ustrojowych państwa, to znaczy żeby był możliwy  powrót do normalnych zasad demokratycznego państwa prawnego[6].

Z przedmiotowego punktu widzenia, bardzo ważnym przepisem konstytucyjnym jest artykuł 233 ust. 1, stanowiący, iż: „Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie może ograniczać wolności i praw określonych w art. 30 (godność człowieka), art. 34 i art. 36 (obywatelstwo), art. 38 (ochrona życia), art. 39, art. 40 i art. 41 ust. 4 (humanitarne traktowanie), art. 42 (ponoszenie odpowiedzialności karnej), art. 45 (dostęp do sądu), art. 47 (dobra osobiste), art. 53 (sumienie i religia), art. 63 (petycje) oraz art. 48 i art. 72 (rodzina i dziecko).”. Doktryna prawa konstytucyjnego przyjmuje, iż przepis ten odnosi się również do prezydenckich rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych w czasie stanu wojennego[7]. W przepisie tym zawarta jest lista wolności i praw człowieka i obywatela, których w czasie stanu wojennego albo stanu wyjątkowego ustawowo (jak również za pomocą rozporządzenia z mocą ustawy) ograniczyć nie wolno. Wnioskując a contrario, nieobjęte tą listą wolności i prawa ograniczać można. Lecz ograniczać, to nie znaczy całkowicie znosić. Na liście wolności i praw, które nie podlegają ograniczeniu w stanie wojennym albo w stanie wyjątkowym, znajdują się przede wszystkim prawa osobiste, w znacznie skromniejszym zaś zakresie – wolności i prawa polityczne oraz ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Jakkolwiek w warunkach stwarzanych przez wprowadzenie tych stanów na szwank narażone są również wolności i prawa polityczne oraz ekonomiczne, socjalne i kulturalne, to szczególnie niebezpieczne byłoby zagrożenie wolności i praw osobistych. Ochronie tych wolności i praw przyznaje się zatem wyraźny priorytet, słusznie sądząc, iż wśród wszystkich wolności i praw mają one charakter istotnie pierwszoplanowy[8].

Gwarancją dla społeczeństwa jest również to, że rozporządzenie z mocą ustawy podlega zatwierdzeniu, przez co należy rozumieć również możliwość odmowy zatwierdzenia – na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Konstytucja nie sprecyzowała trybu zatwierdzenia. Należy przyjąć, że następuje ono w trybie uchwały Sejmu, skoro nie został wskazany w ustawie zasadniczej jakiś inny tryb. Wystarczy tu więc zwykła większość głosów przy obecności połowy posłów. Ustrojodawca nie przewidział tu jakiegoś szczególnego trybu zatwierdzania, przez co ułatwił procedurę zatwierdzania rozporządzenia. Może wiązać się to z potrzebą ochrony autorytetu Prezydenta RP, a szerzej – państwa polskiego, w imieniu którego prezydent podjął decyzje dotyczące stanu wojennego, pozostając w obszarze swych konstytucyjnych prerogatyw. Już samo wprowadzenie stanu wojennego powoduje pewne nieodwracalne skutki, stąd podważenie rozporządzenia Prezydenta RP powinno następować z należytą rozwagą[9].

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

[1] K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie przedmiotowym rozporządzeń z mocą ustawy w czasie stanu wojennego, Przegląd Sejmowy 3/2002, Warszawa 2002, s. 47.