Prawnik Zawiercie: Rozporządzenie

Prawnik Zawiercie – Rozporządzenie

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

Wykonywanie ustaw jest uzależnione w dużym stopniu od wydania, przez wskazany w ustawie i uprawniony (zobowiązany) do tego organ państwa, aktu normatywnego o charakterze wykonawczym. Tego rodzaju akty prawne określa Konstytucja w artykule 92 ust. 1 wymieniając rozporządzenia. Zgodnie z tymi postanowieniami rozporządzenie jest aktem prawnym wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Tym samym podkreślony zostaje charakter wykonawczy rozporządzenia. Konstytucja nie wymienia w artykule 92 organów państwowych wyposażonych w to prawo, użyła bowiem w tym zakresie bardzo ogólnikowego stwierdzenia, że chodzi o „organy wskazane w Konstytucji”[1]. Dopiero przegląd przepisów konstytucyjnych pozwala ustalić listę organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń. Zalicza się do nich: Prezydenta RP, Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.

Akt wykonawczy jest więc aktem normatywnym wydawanym przez organy władzy wykonawczej na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu wykonania owej ustawy upoważniającej. Jego swoistą cechą jest to, że nie ma charakteru „pierwotnego”, jest aktem niesamoistnym, ściśle związanym z ustawą, co przejawia się w tym, że jest uzależniony od:

1. a) udzielonego przez nią upoważnienia,
2. b) od jej treści,
3. c) od obowiązywania ustawy upoważniającej, a funkcjonalnie – pełni w stosunku do niej rolę służebną[2].

Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest nadto zgodność jego treści z ustawą zasadniczą, ustawą upoważniającą oraz ze wszystkimi innymi aktami o mocy ustawy, co w praktyce sprowadza się do zgodności z tymi aktami o mocy ustawy, które normują sprawy będące przedmiotem unormowania rozporządzenia. W przypadku aktów wykonawczych oznacza to, że mogą one być wydawane jedynie na podstawie normy kompetencyjnej wyrażonej w przepisie upoważniającym; nie jest zatem dopuszczalne wydanie aktu wykonawczego na podstawie kompetencji „dorozumianej”, opartej na wnioskowaniu, że skoro ustawodawca wyznaczył jakiemuś organowi zadania w określonej dziedzinie, to zarazem upoważnił go do dokonywania wszelkich czynności niezbędnych, by zadania te zrealizować, także do dokonywania czynności prawodawczych[3]. Przepisy udzielające kompetencji prawodawczej mogą być interpretowane jedynie dosłownie; nie jest zatem w tego rodzaju przypadkach dopuszczalne korygowanie rezultatu wykładni językowej wykładnią rozszerzającą – w drodze wykładni nie wolno rozszerzyć zakresu podmiotów upoważnionych do dokonywania aktów prawotwórczych ani zakresu spraw, które te podmioty mogą normować[4].

Analizując fundamentalny dla aktów wykonawczych problem materii (zakresu spraw) przekazywanych przez ustawę do unormowania tego rodzaju aktami, należy wskazać, że zadaniem rozporządzenia jest wykonywać ustawę, a nie uzupełniać, modyfikować czy powtarzać jej postanowienia. Rozporządzenie nie może zatem normować spraw, które nie są uregulowane przez ustawę, nawet gdyby było to z jakichś względów celowe; byłoby to bowiem uzupełnianie, a nie wykonywanie ustawy. Rozporządzenie nie może też wykraczać poza zakres udzielonego upoważnienia w taki sposób, iżby regulowało sprawy nieobjęte normą upoważniającą, choćby – ze względu na treść ustawy – można było uznać to za potrzebne; rozporządzenie nie może zatem korygować treści przepisu upoważniającego. Wreszcie rozporządzenie nie może modyfikować treści norm zawartych w ustawie, chyba że ustawa do tego upoważnia[5].

Ustawodawca nie może przekazywać do uregulowania aktem wykonawczym spraw doniosłych, w rezultacie czego ustawa uzyskiwałaby charakter blankietowy, a jej podstawowe rozstrzygnięcia normatywne byłyby zawarte w rozporządzeniu. Upoważnienie do wydawania aktu wykonawczego nie może zatem mieć charakteru formalnego, być „swoistym delegowaniem ustawodawczym”. Akt wykonawczy wydany na podstawie takiego upoważnienia jest wprawdzie powiązany z ustawą więzią kompetencyjną, ale nie ma on z nią więzi treściowej[6].

Rozporządzenia, zgodnie z treścią artykułu 97 ust. l Konstytucji, należą do aktów powszechnie obowiązujących. Są one przy tym, od dnia wejścia w życie Konstytucji z w kwietnia 1997 r., jedynymi aktami wykonawczymi o charakterze powszechnie obowiązującym. W ten sposób ustrojodawca nadał rozporządzeniom eksponowaną pozycję w systemie źródeł prawa. Upoważnienie zawarte w ustawie może nakładać na dany organ obowiązek wydania rozporządzenia (rozporządzenie obligatoryjne), może też do tego tylko uprawniać (rozporządzenie fakultatywne).

Mogą je wydawać jedynie „organy wskazane w Konstytucji”, przez co należy rozumieć te organy, którym ustrojodawca jednoznacznie przyznał prawo wydawania rozporządzeń przez użycie w ustawie zasadniczej sformułowania „wydaje rozporządzenia”. Są to, o czym już wspomniano: Prezydent RP (art. 142 ust. 1), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministrowie kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2) oraz przewodniczący określonych w ustawie komitetów powołanych w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3), a także Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2). Spośród tych tylko podmiotów ustawodawca może wybierać, chcąc upoważnić do wydania rozporządzenia, a także upoważnić do współstanowienia rozporządzenia czy jakiejś formy współuczestniczenia w jego wydaniu innej niż zasięgnięcie opinii.

Rozporządzenie jest powiązane z ustawą dwojakiego rodzaju więziami:

1. a) kompetencyjną (jest wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę),
2. b) funkcjonalną (służy wykonaniu ustawy, jest związane z jej treścią).

Konsekwencją więzi kompetencyjnej jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielanego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby wykonaniu ustawy, jest naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności rozporządzenia. Obowiązująca Konstytucja wymaga, by rozporządzenia były wydawane na podstawie „szczegółowego upoważnienia” udzielonego przez ustawę. Upoważnienie szczegółowe to w rozumieniu Konstytucji takie, które wskazuje:

1. a) organ upoważniony do wydania rozporządzenia,
2. b) zakres spraw przekazywanych mu do unormowania,
3. c) wytyczne dotyczące treści rozporządzenia[7].

Istotnym novum konstytucyjnym stały się wytyczne, tzn. wskazówki ustawodawcy co do treści norm, które ma ustanowić rozporządzeniodawca w zakresie spraw przekazanych mu do unormowania. Jest bezsporne, że niedopuszczalna jest taka interpretacja ustawy zasadniczej, zgodnie z którą ustawodawca mógłby zrezygnować z formułowania wytycznych, pozostawiając twórcy rozporządzenia całkowitą swobodę normowania w zakresie przekazanych mu spraw. Wytyczne są pewnymi wskazówkami odnoszącymi się do treści rozporządzenia, a nie jakiejkolwiek sprawy związanej z przyszłym aktem wykonawczym. W szczególności wytyczne nie odnoszą się do procedury tworzenia aktu wykonawczego, ani do sposobu jego przygotowania. Ich sformułowanie polega na tym, że ustawodawca wyznaczywszy rodzaj i zakres spraw przekazywanych do unormowania rozporządzeniem, daje nadto pewne dyrektywy co do treści norm, które mają być zawarte w przyszłym rozporządzeniu[8]. Wyznaczenie rodzaju i zakresu spraw przekazywanych do unormowania ma zatem zostać wzbogacone o kierunek rozwiązań merytorycznych przyszłego unormowania, co jeszcze silniej wiąże rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Same wskazówki co do treści przyszłego aktu wykonawczego mogą przy tym mieć charakter „pozytywny”, tj. wskazywać, jaką treść ma zawierać rozporządzenie lub „negatywny”, tj. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozwiązań merytorycznych wykluczyć te, których ustawodawca sobie nie życzy. Czyniąc wytyczne koniecznym komponentem konstytucyjnego upoważnienia, pozostawiono ustawodawcy pewną swobodę w zakresie kształtowania stopnia ich szczegółowości. Decyzja ustawodawcy co do stopnia owej szczegółowości nie może być jednak arbitralna. Stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw (materii) przekazywanych do unormowania rozporządzeniem. Najbardziej szczegółowe muszą być wytyczne w przypadku, gdy ustawa upoważnia, by rozporządzenie modyfikowało lub zmieniało jakieś jej postanowienia oraz wtedy, gdy sprawy przekazywane do unormowania dotyczą sytuacji prawnej obywateli lub podmiotów podobnych[9].

Ze względu na funkcjonalną więź rozporządzenia z ustawą upoważniającą, przedmiotem regulacji rozporządzenia mogą być jedynie sprawy należące do zakresu normowania ustawy upoważniającej. To, że rozporządzenie jest wydawane na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę oraz hierarchiczne powiązanie rozporządzenia z ustawą sprawiają, że zakres swobody twórcy rozporządzenia jest ograniczony na dwa sposoby: „pozytywnie” – przez wskazanie przez daną ustawę zakresu spraw przekazanych do normowania i kierunku tego unormowania oraz „negatywnie” – przez wymaganie braku jego niezgodności z wszystkimi normami hierarchicznie wyższymi. Szczególny funkcjonalny związek między ustawą a aktami wykonawczymi wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę (tzw. program legislacyjny). To ustawodawca bowiem decyduje, czy dla realizacji jego zamysłu ustawa wymaga unormowania uzupełniającego w postaci aktów względem niej wykonawczych, czy też jest to zbędne[10].

Pragmatycznymi względami przemawiającymi za rozdzieleniem regulowanej materii między ustawę a akty wykonawcze jest to, by odciążyć ustawę od normowania spraw niemających pierwszorzędnej doniosłości społecznej, takich, które mają charakter organizacyjny, techniczny (co zazwyczaj wymaga unormowań szczegółowych) i które mogą ulegać częstym zmianom, ale są niezbędne dla należytego funkcjonowania ustawy. Śledzenie tych spraw, gromadzenie informacji i szybkie reagowanie są domeną władzy wykonawczej. Podobnie rzecz się ma z przygotowaniem formalnego i instytucjonalnego instrumentarium do stosowania norm ustawowych[11].

Akt wykonawczy ma zazwyczaj swój przedmiot regulacji, choć są to sprawy należące do zakresu normowania ustawy i związane z jego treścią. Inaczej mówiąc, akt wykonawczy ma swój samodzielny przedmiot regulacji, ale jest on funkcjonalnie związany z ustawą w tym sensie, że bez tej regulacji ustawa nie mogłaby być stosowana lub realizowana zgodnie z zamysłem ustawodawcy. Unormowania aktu wykonawczego uzupełniają więc ustawowe instytucje, stosunkowo rzadko konkretyzując treść norm ustawowych[12].

Rozporządzenie jest aktem normatywnym ustanawianym według określonej procedury. W odróżnieniu od ustaw, procedura ta nie jest określona w Konstytucji, ale w aktach normatywnych regulujących organizację oraz sposób funkcjonowania organów, które są wyznaczone do ich wydawania. Może ona przy tym być każdorazowo wzbogacana: formułując upoważnienie do unormowania jakiejś dziedziny spraw rozporządzeniem ustawodawca może bowiem przewidzieć, by wydając je, spełniono szczególne wymagania i w ten sposób zmodyfikować w konkretnym przypadku tryb ich stanowienia.

Rozporządzenia podlegają kontroli władzy sądowniczej. Jako przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe, podlegają one kontroli z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją, ustawami oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (artykuł 188 ust. 3 Konstytucji). W odniesieniu do rozporządzeń Trybunał może uczynić użytek z tzw. kompetencji odraczającej, tzn. zadecydować, że utrata mocy obowiązującej rozporządzenia uznanego za niezgodne z Konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową nastąpi nie w dniu ogłoszenia orzeczenia, ale w jakimś terminie późniejszym – najdalej po upływie dwunastu miesięcy od dnia jego ogłoszenia (artykuł 170 ust. 3 Konstytucji)[13].

Rozporządzenia podlegają także konkretnej kontroli dokonywanej przez sądy powszechne lub administracyjne w toku rozstrzygania konkretnych spraw. Konstytucyjna zasada wyrażona w artykule 178 ust. l i głosząca, że sędziowie „w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, jest interpretowana w ten sposób, że w przypadku stwierdzenia w toku toczącego się przed sądem postępowania, iż przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, sąd jest upoważniony, a zarazem zobowiązany odmówić zastosowania rozporządzenia i podstawą swego rozstrzygnięcia uczynić odpowiedni przepis ustawy.

Dość skomplikowana jest sprawa utraty przez rozporządzenia mocy obowiązującej. Rozporządzenie może utracić moc obowiązującą (zostać wyeliminowane z systemu) w następstwie[14]:

1. a) aktu derogacji,
2. b) utraty mocy obowiązującej ustawy upoważniającej, przepisu upoważniającego albo zmiany treści przepisu upoważniającego,
3. c) upływu czasu, na który zostało ustanowione albo zachowane w mocy,
4. d) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przypadki utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenia można zatem podzielić na takie, które są następstwem decyzji twórcy rozporządzenia, czynności kontrolnych innego organu niż wydający rozporządzenie oraz na te, które są następstwem nadrzędnej pozycji ustawy względem rozporządzenia i jego niesamoistnego, wykonawczego charakteru.

Pierwszą z form eliminowania rozporządzeń z systemu jest ich derogacja. Derogacja, podobnie jak stanowienie i nowelizacja, jest aktem prawotwórczym. Ażeby go dokonać, trzeba legitymować się udzielonym upoważnieniem. Do wszelkich rodzajów aktów normatywnych, a zatem także do rozporządzeń, odnosi się zasada głosząca, że podmiot, który uzyskał kompetencję do wydawania (stanowienia) aktów normatywnych danego rodzaju, jest też upoważniony akty te nowelizować i uchylać. W przypadku rozporządzeń kompetencja ta jest przyznana przez odpowiedni ustawowy przepis upoważniający. Rozporządzenie może zatem zostać derogowane przez podmiot wskazany w przepisie upoważniającym do jego wydawania, a ów przepis jest legitymizacją do dokonania aktu derogacji. Mówiąc najprościej: twórca rozporządzenia jest upoważniony by je uchylić. Wyjątek przewiduje artykuł 149 ust. 2 zd. 2 obowiązującej Konstytucji, stanowiący, że: „Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra”. Kompetencja ta, będąca wyjątkiem od omówionej zasady, zgodnie z którą podmiot upoważniony do stanowienia aktów danego rodzaju jest też upoważniony, by akty te derogować, musiała zostać przyznana w wyraźnym przepisie ustawy zasadniczej i nie może być interpretowana rozszerzająco. Przysługuje ona Radzie Ministrów, która jednak może działać wyłącznie na wniosek jej Prezesa. Przy czym Rada Ministrów jest władna uchylić jedynie rozporządzenie ministra, co w tym przypadku oznacza zarówno ministra kierującego działem administracji rządowej, jak i przewodniczącego określonych w ustawach komitetów, jeżeli został powołany w skład Rady Ministrów. Wniosek Prezesa Rady Ministrów jest warunkiem koniecznym dokonania aktu derogującego przez Radę Ministrów; Rada ma obowiązek na wniosek zareagować, odrzucając go albo zgadzając się z nim i dokonując aktu derogowania rozporządzenia. Upoważnienie, o którym tu mowa, ma charakter nadzwyczajny. Jest bowiem konsekwencją przyznania Radzie Ministrów kompetencji nadzorczych i radykalnym środkiem prawnym sprawowania nadzoru[15].

Uchylenie ustawy upoważniającej albo utrata przez nią mocy obowiązującej w inny sposób oznacza przerwanie więzi kompetencyjnej oraz treściowej między nią a rozporządzeniem. Utrata mocy jedynie przez przepis upoważniający do wydania rozporządzenia albo zmiana treści tego przepisu oznacza przerwanie jednej więzi. Na gruncie niespornego stanowiska, zgodnie z którym rozporządzenie musi być związane z ustawą dwojakiego rodzaju więziami, wykształciła się reguła walidacyjna głosząca, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jeżeli:

1. a) uchylono ustawę udzielającą upoważnienie do jego wydania,
2. b) uchylono jedynie przepis upoważniający do wydania danego aktu,
3. c) zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w taki sposób, że zmieniono rodzaj aktu wykonawczego, do którego wydania jakiś podmiot uzyskał wcześniej upoważnienie, zmieniono zakres spraw, które upoważnienie przekazywało do uregulowania lub zmieniono wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (utrata mocy obowiązującej rozporządzenia następuje, jeżeli zachodzi zmiana choćby jednego z wymienionych elementów upoważnienia)[16].

Wyjątkowo zdarza się, że podmiot wydający rozporządzenie decyduje, że będzie ono obowiązywało określony czas, wskazany w tym rozporządzeniu. Po upływie tego czasu rozporządzenie traci moc obowiązującą.

Podobnie jak inne akty normatywne podlegające kontroli Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie traci moc obowiązującą w następstwie orzeczenia przez Trybunał jego niezgodności z aktami wskazanymi w ustawie zasadniczej. Jeżeli upoważnienie do wydania takiego rozporządzenia miało charakter obligatoryjny, organ upoważniony jest obowiązany do wydania kolejnego rozporządzenia, co jednak może wymagać uprzedniej zmiany przepisu upoważniającego[17].

Konstytucja RP zna dwa rodzaje rozporządzeń: rozporządzenia, o których mowa w artykułach 87, 88 i 92 oraz rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, o których mowa w artykule 228 ust. 2. Występują między nimi bardzo istotne różnice, dotyczące podmiotów upoważnionych do ich wydawania, treści, procedury stanowienia, podstawy prawnej ich wydawania oraz sposobu podawania do wiadomości publicznej. Należy w szczególności zwrócić uwagę, że rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego nie są wydawane na podstawie „szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”, ale „na podstawie ustawy” (artykuł 228 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Konstytucja przewiduje szczególną instytucję, jaką jest obowiązek przedłożenia rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego albo wyjątkowego Sejmowi oraz kompetencję Sejmu do jego uchylenia. Wreszcie, swoistymi cechami rozporządzeń, o których mowa, jest ich treść: dokonuje się przez ich ustanowienie aktu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a więc szczególnego rodzaju czynności konwencjonalnej, co aktualizuje obowiązki i kompetencje przyznane określonym podmiotom w ustawie o danym stanie nadzwyczajnym oraz dokonuje się – spośród obowiązków przewidzianych przez obowiązującą ustawę – aktu wyboru tych, które aktualizują się z chwilą wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Żadna z wymienionych powyżej cech nie jest typowa dla rozporządzeń, o których mowa w artykule 92 ust. l Konstytucji. Rozporządzenia tu rozważane nie są bowiem wydawane „na podstawie i w celu wykonania ustawy”. Upoważnienie do ich wydawania sformułowane jest zarówno w Konstytucji, jak i w ustawach normujących stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Nie spełnia ono warunków „upoważnienia szczegółowego” w rozumieniu art. 92 ust. l ustawy zasadniczej, nie określa bowiem precyzyjnie zakresu spraw przekazywanych do unormowania oraz wytycznych. Poczynione uwagi upoważniają do wniosku, że rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego nie są rozporządzeniami, o których mowa w artykule 92 ust. l Konstytucji[18].

 Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl

[1] B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa, 2010, s. 17.

[2] M. Zajęcki, Przepisy upoważniające do wydawania rozporządzeń. Analiza formalna, Przegląd Legislacyjny 3/2003, Warszawa 2003, s. 175 i n.

[3] S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 79.

[4] B. Skwara, Rozporządzenie…, op. cit., s. 20.

[5] ibidem, s. 21.

[6] S. Wronkowska, Model rozporządzenia…, op. cit., s. 80.

[7] ibidem.

[8] B. Skwara, Rozporządzenie…, op. cit., s. 21 – 22.

[9] M. Żabicka – Kłopotek, „Wytyczne” jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy 3/2006, Warszawa 2006, s. 68.

[10] S. Wronkowska, Model rozporządzenia…, op. cit., s. 81.

[11] M. Zajęcki, Przepisy upoważniające…, op. cit., s. 178.

[12] ibidem, s. 178 – 179.

[13] S. Wronkowska, Model rozporządzenia…, op. cit., s. 84.

[14] B. Skwara, Rozporządzenie…, op. cit., s. 194 i n.

[15] S. Wronkowska, Model rozporządzenia…, op. cit., s. 87.

[16] ibidem, s. 88.

[17] B. Skwara, Rozporządzenie…, op. cit., s. 196.

[18] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251.