Prawnik Zawiercie – Proces wydawania decyzji
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 KPA wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 KPA, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego[1]. Konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych.
Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje podstawę w prawie materialnym. Właściwość rzeczowa tego organu jest unormowana w prawie materialnym i do niego odsyła art. 20 KPA, jednocześnie ustanawiając pomocnicze reguły ustalania właściwości miejscowej w art. 21 KPA. Normy ustanawiające zadania organów administracyjnych wchodzą w dziedzinę problematyki procesowej już w mniejszym stopniu przez postanowienia art. 7 lub art. 107 § 3 KPA, gdy chodzi o wykładnię przepisów prawa materialnego i uwidocznienie jej rezultatów w uzasadnieniu decyzji, czy też w przypadku wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 KPA lub tych przepisów, do których odsyła się w art. 163 KPA. Innymi słowy, sam proces wydania decyzji (załatwienia sprawy przez wydanie decyzji) opisany jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i organ administracyjny, jeśli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, zobowiązany jest do ich stosowania przy realizacji swojej kompetencji[2].
Organ administracyjny, załatwiając sprawę, przez wydanie decyzji zamyka czynności postępowania w I lub w II instancji; wykonuje tym samym tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji[3], a ponieważ jest związany własną decyzją, to tylko w przypadkach przewidzianych w procedurze może lub musi ponownie zająć się tą samą sprawą. Poza tymi przypadkami sprawa staje się dla tego organu niedostępna do dalszego jej rozpoznawania, czy też tym bardziej do ponownego orzekania w niej, albowiem najpierw musi być na podstawie przepisów proceduralnych obalona przeszkoda w ponownym rozpoznawaniu sprawy, jaką stanowi wydana już w niej i doręczona decyzja. Wyjątek od zasady związania proceduralnym nakazem wydania decyzji tego organu, który jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, może być wprowadzony przepisami odrębnymi.
Określenia decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego indywidualnego wydawanego w procesowej formie decyzji administracyjnej związane były z elementem woli organu administracyjnego, objawianej w treści tego aktu. Przepis art. 104 § 2 KPA wprowadza pojęcie „rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty albo jej zakończenia w inny sposób w danej instancji”, które lepiej można scharakteryzować, odwołując się do decyzyjnego modelu stosowania prawa przez organ administracyjny, niż do zasad objawiania przez niego woli załatwienia sprawy. Wynika to z tego, że cechy modelu stosowania prawa podporządkowanego normom formalnym, które regulują samo podejmowanie decyzji stosowania prawa w sprawach indywidualnych, są jednakowe dla sądu i organów administracyjnych – jest to bowiem orzeczniczy model stosowania prawa[4]. W charakterystyce typu administracyjnego stosowania prawa przyjmuje się m.in. trzy twierdzenia, które przybliżają pojęcie rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty albo jej zakończenia decyzją administracyjną, a mianowicie: „1. Stosowanie prawa polega na ustalaniu konsekwencji prawnych stanu faktycznego albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji. Stopień luzu decyzyjnego jest zróżnicowany: od swobodnego uznania do ścisłego wyznaczenia decyzji. 2. Decyzja stosowania prawa jest podejmowana w sytuacji sporu lub nieustalenia albo w sytuacji reakcji na opinię społeczną (skargi, wnioski) względnie, gdy istnieje potrzeba stwierdzenia faktów lub sytuacji prawnej. 3. Decyzja stosowania prawa jest normą jednostkową i konkretną”[5]. W każdym przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego, czy to na wniosek strony czy z urzędu, organ administracyjny w wyniku nakazanych przepisami KPA czynności procesowych ustala elementy niezbędne do podjęcia finalnej decyzji stosowania prawa, będącej celem całej sformalizowanej procedury. Pojęcie „stosowania prawa” będzie rozumiane zaś jako „proces ustalania przez organ państwa konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący (dla określonych podmiotów) na podstawie prawa obowiązującego. Rezultatem tego procesu jest decyzja stosowania prawa, polegająca na sformułowaniu normy jednostkowej i konkretnej”[6]. Z punktu widzenia modelu stosowania prawa zarówno rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a więc przecięcie sporu co do prawa, usunięcie wątpliwości co do prawa przez jego ustalenie, stworzenie prawa przez jego nadanie, jak też precyzowanie lub wyznaczanie obowiązku będzie takim samym ustaleniem wiążących konsekwencji prawnych, jak samo zakończenie postępowania administracyjnego w danej instancji, np. przez jego umorzenie, przez obalenie decyzji bez rozstrzygania o istocie sprawy. W pierwszym bowiem przypadku norma jednostkowa i konkretna odnosi się do uprawnień stron, a w drugim – zamyka im w sposób wiążący drogę prawną uzyskania rozstrzygnięcia o uprawnieniach (prawach lub obowiązkach)[7].
Załatwienie sprawy, o którym stanowi się w art. 104 § l KPA, rozpada się na trzy przypadki, jak wynika z postanowień art. 104 § 2 KPA, albowiem decyzja:
- a) rozstrzyga całą sprawę co do jej istoty;
- b) rozstrzyga część sprawy co do jej istoty;
- c) w inny sposób kończy postępowanie w sprawie w danej instancji[8]. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wywołuje skutek procesowy oraz materialnoprawny, natomiast zakończenie postępowania w sprawie w określonej instancji wywiera skutek procesowy bezpośrednio, a skutek materialny tylko o tyle, że zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków. Istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby albo też odmówienie nabycia prawa. To samo odnieść trzeba do obowiązku, który staje się określony co do rodzaju, zakresu i jego wymagalności. Zwrócić należy uwagę, że rozstrzyganie sprawy co do istoty stanowi czynność stosowania prawa materialnego i procesowego, ale nie tylko jego, lecz również powinno uwzględniać normy jednostkowe i konkretne ustanowione wcześniejszymi decyzjami stosowania prawa[9].
Zakończenie sprawy w instancji administracyjnej dokonuje się przede wszystkim na podstawie przepisów procesowych, jednakże również są przypadki, w których wynika to wprost z prawa materialnego. Chodzi o przypadki umorzenia postępowania, następnie o obalenie istniejącej już decyzji i umorzenie postępowania albo też o samo obalenie istniejącej już decyzji bez orzekania o istocie sprawy w danej instancji. Przypadek podstawowy odnosi się do stosowania samego przepisu art. 105 KPA, kiedy to następuje umorzenie postępowania dotkniętego bezprzedmiotowością, chociaż nie wyłącznie. Na podstawie bowiem przepisów prawa materialnego zachodzi niejednokrotnie konieczność umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 KPA albo przepisów prawa materialnego kończy sprawę w określonej instancji, ale nie zamyka drogi do wykorzystania środków zaskarżenia administracyjnych i sądowych, a więc do badania prawidłowości zakończenia sprawy bez rozstrzygnięcia jej co do istoty[10].
Literatura rozróżnia jednocześnie pojęcia podjęcia i wydania decyzji. Przez podjęcie decyzji rozumie się „rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji państwowej”, natomiast przez wydanie decyzji „manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą się wiązać określone skutki prawne”[11].
Wydanie decyzji oznacza zatem sporządzenie i podpisanie pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej albo ustne ogłoszenie treści decyzji stronie. Z wydaniem decyzji na piśmie mogą się wiązać określone skutki prawne, jednakże jest zasadą, że decyzja taka wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia stronie. Wydanie decyzji pisemnej polega na sporządzeniu i podpisaniu pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, natomiast wydanie decyzji ustnej polega na ustnym ogłoszeniu treści rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej[12].
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna pisemności, ustanowiona w art. 14 § l KPA. Artykuł 109 w § l KPA ustanawia regułę dotyczącą doręczania decyzji jako doniosłego w skutkach pisma procesowego. Wyjątek statuowany w § 2 w niewielkim stopniu odformalizowuje czynności organu administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 67 § 2 pkt 5 KPA wymienia się ustne ogłoszenie decyzji jako czynność postępowania na tyle istotną, że sporządza się z niej protokół, a ten musi odpowiadać wymaganiom art. 68 oraz art. 107 KPA określającego konieczne elementy decyzji. W samej rzeczy zasada pisemności jest zachowana, a jedynie strona nie ma w ręku decyzji jako dokumentu sporządzonego na piśmie[13].
Różnica między doręczeniem decyzji na piśmie a jej ustnym ogłoszeniem jest znacząca pod względem faktycznym. W przypadku doręczenia pisma zawierającego decyzję doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia w formie przewidzianej w art. 39 – 48 KPA, bo z nim są związane skutki prawne materialne i procesowe. Obojętne z prawnego punktu widzenia jest natomiast to, czy adresat zapoznał się z treścią pisma. Ogłoszenie ustne decyzji polega zaś na zakomunikowaniu stronie jej treści w określonym dniu. Powstaje skutek prawny materialny i procesowy taki sam, jak w przypadku doręczenia pisma, co do biegu terminów i innych następstw czynności procesowej, ale jednocześnie stronie stało się faktycznie znane załatwienie sprawy po zakomunikowaniu jej pełnej treści decyzji. Ustne ogłoszenie decyzji – chociaż ma swoje mankamenty – stanowi pełniejsze zrealizowanie zasady ogólnej udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej (art. 9 KPA), aniżeli doręczenie jej decyzji na piśmie, bo stwarza możliwość upewnienia się, że treść decyzji jest rzeczywiście znana jej adresatowi. Inną kwestią jest natomiast udokumentowanie później posiadania przez stronę określonych uprawnień lub też ponoszenia określonych obowiązków. Data doręczenia lub ogłoszenia decyzji powinna być traktowana tak samo jak data wydania decyzji, jako miarodajna dla oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy podlegającej załatwieniu przez organ administracyjny. Ogłoszenie decyzji ustne nie będzie dopuszczalne, gdy przepisy odrębne stanowią o doręczaniu decyzji na piśmie[14].
Kodeks nie ustanawia zasady, że każda decyzja administracyjna musi być ogłoszona publicznie. Oznacza to, że organ, który wydał decyzję na piśmie nie jest obowiązany do jej ogłoszenia. Inaczej jest w przypadku decyzji ustnych, które z natury rzeczy muszą być ogłoszone stronie.
Przepis art. 109 KPA nie normuje formy wydania decyzji, lecz sposób zawiadomienia strony o treści decyzji. Przepis art. 109 § 1 KPA zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji[15]. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r.[16] zajął inne stanowisko i stwierdził, że: „Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału”.
Organ administracji publicznej nie jest obowiązany z urzędu do sporządzenia na piśmie decyzji ogłoszonej ustnie; może to uczynić na wniosek strony. Sporządzenie na piśmie decyzji ogłoszonej ustnie, którą następnie doręcza się stronie, nie zmienia reguły stanowiącej, że organ administracji publicznej jest związany taką decyzją od dnia jej ogłoszenia, a nie od dnia doręczenia pisma zawierającego decyzję ogłoszoną ustnie[17].
Strony mogą być zawiadamiane o decyzji także w inny sposób niż przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Przepis art. 49 KPA przewiduje zawiadamianie strony o decyzji przez obwieszczenie lub w inny przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisy szczególne mogą zobowiązywać organ administracji publicznej do zawiadamiania o decyzji nie tylko strony postępowania, lecz także inne osoby lub organy.
Organ administracji publicznej może ogłosić decyzje ustnie, gdy stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 14 § 2 KPA, jednakże gdy strona wnosi o doręczenie decyzji na piśmie, organ nie może ogłosić decyzji ustnie. Organ nie jest uprawniony do ustnego wydania decyzji, gdy sprzeciwiają się temu przepisy szczególne lub wynika to z natury rozpatrywanej sprawy[18].
Z wydaniem decyzji związana jest również zasada (skądinąd przytoczona już wcześniej), wyrażona w art. 110 KPA, związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Nie daje ona natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej lub wyrokiem sądowym. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ[19]. Przedmiotowa zasada jest samodzielną instytucją prawną, mającą zastosowanie w jednakowym stopniu do decyzji nieostatecznych, jak i do decyzji ostatecznych. Trudno bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej jest związany wydaną przez siebie decyzją nieostateczną w mniejszym stopniu niż własną decyzją ostateczną. Zasada ta oznacza również, w aspekcie proceduralnym, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. W każdym wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej, ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem[20]. Bez znaczenia dla przyjętej tu koncepcji związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest także to, czy decyzja jest niewadliwa czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna czy istotna. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania[21].
Strona może żądać uzupełnienia decyzji co do: a) rozstrzygnięcia, b) pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego). Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi powinien był zamieścić z urzędu[22]. Strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną tym brakiem. Do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy. Strona może żądać uzupełnienia decyzji tylko co do środków prawnych wymienionych w art. 111 KPA, bowiem przepis art. 107 § 1 KPA jako składnik decyzji określa pouczenie o odwołaniu, a jeżeli od decyzji służy skarga do sądu administracyjnego lub powództwo do sądu powszechnego, także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi lub powództwa. Żądanie to służy stronie zarówno wówczas, gdy pouczenie jest niezupełne, jak i wtedy, gdy decyzja w ogóle nie zawiera pouczenia o środkach prawnych[23]. Strona może żądać sprostowania nieprawidłowego jej zdaniem pouczenia, które nie ma znamion oczywistej omyłki, lecz jest rezultatem dokonania przez organ błędnej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad i trybu wnoszenia środków prawnych od decyzji. Niedopuszczalne jest sprostowanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia Strona może żądać uzupełnienia lub sprostowania decyzji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie decyzji z urzędu nie jest dopuszczalne[24].
Organ administracji publicznej jest obowiązany sprostować decyzję (postanowienie) bez względu na to, czy decyzja (postanowienie) jest ostateczna czy nieostateczna. Organ administracji nie jest jednak obowiązany prostować z urzędu oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ postanowieniach w
toku postępowania i w związku z jego prowadzeniem, gdy sprawa została zakończona w danej instancji, chyba że wnosi o to strona. Organ może prostować błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w każdym czasie. Przepis art. 113 § 1 KPA nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych tylko składników decyzji, jednakże sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia[25]. Organ administracji publicznej rozstrzyga o sprostowaniu lub o odmowie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie, o którym mowa, organ administracji publicznej wydaje na żądanie strony lub z urzędu, przy czym postanowienie takie może być wydane w każdym czasie[26].
Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji[27]. Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji.
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 686.
[2] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 688.
[3] L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, s. 36.
[4] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 28 – 30.
[5] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstę…, op. cit., s. 230.
[6] ibidem, s. 231.
[7] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 455.
[8] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 2, s. 19.
[9] Wyrok SN z 5.10.1995 r., III ARN 30/95, OSN 1996, Nr 9, póz. 125.
[10] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 693.
[11] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 201.
[12] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie…, op. cit., s. 20.
[13]G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 691.
[14] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie…, op. cit., s. 20 – 21.
[15] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 697.
[16] Wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004, nr 16, poz. 274.
[17] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 125.
[18] Wyrok SN, III ARN 26/95, OSNAPiUS 1996, nr 5, poz. 71.
[19]G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 137.
[20] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 471.
[21] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 712.
[22] B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Wrocław, 1988, s. 74.
[23] ibidem, s. 91.
[24] ibidem, s. 113.
[25] Wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11, poz. 398.
[26] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 715.
[27] ibidem.
