Prawnik Zawiercie – Problem europeizacji Konstytucji
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Integracja europejska, rozpatrywana z perspektywy prawa konstytucyjnego Polski, stanowi przede wszystkim formę przezwyciężania strukturalnej niewydolności współczesnego państwa na obecnym stadium rozwoju społecznego i gospodarczego, w warunkach globalizacji[1]. Z punktu widzenia Konstytucji RP, przekazywanie kompetencji ma sens tylko wtedy, kiedy służy lepszej realizacji norm materialnoprawnych naszej ustawy zasadniczej. Przekazywanie kompetencji jest konstytucyjnie uzasadnione, jeżeli obejmuje kompetencje, których państwo nie jest w stanie skutecznie wykonywać, i prowadzi do sytuacji, w której wartości, cele i zadania państwa są lepiej realizowane poprzez odpowiednie akty prawne Unii Europejskiej[2].
Przekazywanie kompetencji zawsze pociąga za sobą pewne „koszty” konstytucyjne. Ustrój Unii Europejskiej stanowi wyraz kompromisu między państwami członkowskimi – żadne państwo nie ma możliwości jednostronnego kształtowania jej ustroju według założeń swojej konstytucji krajowej. Nie można oczekiwać, ani tym bardziej wymagać, aby prawo Unii Europejskiej było w pełnym zakresie zgodne z konstytucjami wszystkich 27 państw członkowskich[3]. Prawo Unii Europejskiej musi natomiast zapewniać lepszą realizację wartości konstytucyjnych określonych we wszystkich konstytucjach krajowych, przy czym dla zapewnienia skutecznej realizacji przez Unię Europejską wartości i zadań cenniejszych konieczne jest czasem poświęcenie przez poszczególne państwa niektórych wartości konstytucyjnych mniej istotnych[4].
W tych warunkach paradoks współczesnego konstytucjonalizmu polega na tym, że konstytucja krajowa urzeczywistnia się poprzez częściowo „samounicestwienie”. W celu ochrony wartości fundamentalnych, trzeba czasem zrezygnować z pełnej ochrony wartości konstytucyjnych mniej ważnych i zaakceptować, że niektóre akty prawne Unii Europejskiej mogą naruszać mniej istotne postanowienia konstytucji krajowych[5].
Relacje między prawem pierwotnym Unii Europejskiej a konstytucjami krajowymi są dość ścisłe. Oba te elementy potrzebują się wzajemnie i wzajemnie się wspierają, oba te elementy oddziałują na swoją treść, a ponadto między tymi elementami uwidaczniają się rozmaite napięcia, a nawet sprzeczności[6]. Jak wspomniano wcześniej, konstytucja krajowa potrzebuje prawa Unii Europejskiej jako instrumentu urzeczywistniania swoich fundamentalnych wartości. Z drugiej strony, prawo Unii Europejskiej ma charakter pomocniczy wobec państw członkowskich, służy ono realizacji tych wartości i zadań, które państwa nie są już w stanie zrealizować samodzielnie. Co więcej, prawo Unii Europejskiej nie stanowi kompletnego systemu prawnego, ale potrzebuje prawa krajowego, w tym także konstytucji krajowych do zapewnienia swojej efektywności[7]. Skuteczność prawa Unii Europejskiej uzależniona jest m.in. od zamieszczenia w konstytucjach krajowych odpowiednich postanowień zapewniających efektywność tego prawa w krajowych porządkach prawnych. Oba rozważane elementy oddziałują na siebie. Wspomniane przepisy konstytucyjne bywają zrekonstruowane z warstwy tekstu prawnego przepisów konstytucyjnych o charakterze integracyjnym, ale częściej z samych przepisów prawnych, zawartych w aktach konstytucyjnych w postaci „klauzul integracyjnych” czy też „klauzul europejskich” Wywodzą się one z koncepcji „konstytucyjnego porządku integracyjnego”, opartego na dwóch typach norm integracyjnych: integracyjnej normie kompetencyjnej, związanej z przekazaniem kompetencji oraz integracyjnej normie otwierającej system prawa krajowego na obowiązywanie i stosowanie prawa wspólnotowego[8]. Proces zamieszczania takich klauzul w tekstach narodowych ustaw zasadniczych nosi nazwę „europeizacji konstytucji narodowych”.
Europeizacja jest efektem oddziaływania integracji europejskiej na system prawny państwa członkowskiego względnie aspirującego do członkostwa. Europeizacja konstytucji oznacza w pewnym uproszczeniu konstytucjonalizację materii w rożny sposób powiązanych z prawem Unii Europejskiej[9]. Z przykrością należy stwierdzić, że zaniedbania i zaniechania polskiego ustawodawcy konstytucyjnego w przedmiotowej materii są spore, a co gorsze – nigdy nie zostały „konwalidowane”. W nomenklaturze Konstytucji RP próżno bowiem szukać takich kategorii jak: Wspólnoty Europejskie, Unia Europejska, prawo wspólnotowe, prawo unijne, rozporządzenie europejskie, dyrektywa, źródła prawa Unii Europejskiej itp. Ustawodawca konstytucyjny posługuje się za to bardziej ogólnymi dystynkcjami: organizacja międzynarodowa, organ międzynarodowy, prawo stanowione przez organizację międzynarodową[10].
Należy przy tym zauważyć, że oddziaływanie prawa europejskiego na polskie ustawodawstwo wyprzedziło akcesję. Od roku 1992, a więc od zawarcia przez Polskę układu o stowarzyszeniu[11], systematycznie dostosowywaliśmy nasze ustawodawstwo do prawa europejskiego. Był to jeden z warunków sine qua non naszej obecności w strukturach europejskich[12]. Niestety, przy konstruowaniu przepisów Konstytucji z 1997 roku, ustrojodawca nie uwzględnił problematyki związanej z członkostwem Polski w strukturach unijnych[13]. Regulacja konstytucyjna spraw z zakresu stosunków z Unią Europejską była i jest niepełna. Polski prawodawca konstytucyjny ustanowił regulacje obliczone przede wszystkim na umożliwienie przystąpienia do Unii Europejskiej, nie zamieścił natomiast niezbędnych unormowań umożliwiających skuteczne działania państwa w tej organizacji po przystąpieniu[14]. Ratyfikacja Traktatu z Lizbony uświadamia deficyt dotychczasowych rozwiązań konstytucyjnych w zakresie stosunków między Polską a Unią Europejską i stwarza kolejny impuls do kompleksowego unormowania w Konstytucji RP wielu zagadnień z tej dziedziny. Sporne pozostaje to, w jak szerokim zakresie i z uwzględnieniem jakich elementów powinna nastąpić nowelizacja ustawy zasadniczej w tym obszarze oraz jak głęboko powinien sięgać proces europeizacji, będący efektem oddziaływania integracji europejskiej na system prawny państwa członkowskiego.
W dniu 17 grudnia 2009 r. ówczesny Marszałek Sejmu, Bronisław Komorowski, powołał zespół naukowy, którego zadaniem było przygotowanie zmian w Konstytucji w zakresie spraw europejskich. Zespół składał się ze specjalistów prawa konstytucyjnego, międzynarodowego i europejskiego. Chodziło o wszechstronne przeanalizowanie zagadnień i przedstawienie projektu, który miałby stanowić punkt odniesienia dla przyszłych prac nad stosowną nowelizacją[15]. Efektem prac zespołu stał się projekt ustawy o zmianie Konstytucji, przedstawiony w dniu 30 czerwca 2010 r. Choć formalnie nie ma on charakteru inicjatywy zmiany ustawy zasadniczej, to jednak projekt ten zasługuje na wszechstronną analizę, bo będzie stanowił inspirację dla prób zmiany ustawy zasadniczej we wskazanym obszarze. Jest to kompleksowa propozycja konstytucjonalizacji spraw wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej[16].
Z racji przedmiotu pracy, opisane poniżej zostaną jedynie te zmiany wynikające z projektu, które dotyczą relacji między prawem polskim a prawem unijnym.
Ważne znaczenie w tej kwestii ma proponowany art. 227g, określający miejsce prawa unijnego w krajowym porządku prawnym: „1. Prawo Unii Europejskiej stanowi część krajowego porządku prawnego i jest stosowane zgodnie z zasadami wynikającymi z Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej. 2. Rzeczpospolita Polska podejmuje działania niezbędne dla zapewnienia skuteczności prawa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym”. Proponowany przepis dotyczyłby m.in. rozporządzeń unijnych, a także umów międzynarodowych zawieranych przez Unię Europejską. Wynikałby z niego obowiązek bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych zawieranych przez Unię, jeśli prawo unijne wymaga ich tymczasowego stosowania przed wejściem w życie[17]. W dotychczasowym stanie prawnym miejsce prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe określał art. 91 ust. 3 Konstytucji. Projekt przewiduje utrzymanie go w mocy, a dodawany art. 227g stanowiłby lex specialis normujący miejsce prawa unijnego w porządku krajowym. Do prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe inne niż Unia Europejska stosowano by dotychczasowy art. 91 ust. 3, a do prawa stanowionego przez Unię – art. 227g. Uwzględnienie tego przepisu wiąże się z tym, że Traktat z Lizbony upraszcza i przyspiesza procedurę wymierzania sankcji wobec państw członkowskich naruszających prawo unijne. W tych warunkach kluczowe znaczenie ma zapewnienie prawidłowego i terminowego wykonywania prawa unijnego przez polskie organy władzy publicznej, by uniknąć bardzo wysokich sankcji[18].
Proces europeizacji stawia pytanie o zdolność Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności prawa unijnego z Konstytucją RP. Dotychczasowa praktyka wskazuje, iż w postępowaniu przed Trybunałem kwestionowano konstytucyjność traktatów składających się na unijne prawo pierwotne, które ze swej istoty są umowami międzynarodowymi, zatem – w myśl art. 188 Konstytucji – podlegają kognicji sądu konstytucyjnego[19]. Dyskusyjny pozostaje problem, czy Trybunał może oceniać zgodność wtórnego prawa unijnego z Konstytucją RP. Z jednej strony, wydaje się, że interpretacją i wykładnią norm prawa wtórnego powinien zajmować się wyłącznie ETS, ponieważ w myśl art. 19 TUE zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które nie budzi co do zasady zastrzeżeń w państwach członkowskich, do niego należy wyłączna kompetencja w zakresie interpretacji prawa unijnego, zarówno pierwotnego, jak i pochodnego. Z drugiej strony, jak udowodniły powyższe rozważania, w zakresie stosowania zasady pierwszeństwa w odniesieniu do norm konstytucyjnych niektóre sądy konstytucyjne państw członkowskich rezerwują sobie pozycję „sądu ostatniego słowa”[20]. Dotyczy to także polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 188 Konstytucji, określający właściwość Trybunału nie wymienia co prawda expressis verbis aktów normatywnych przyjmowanych przez Unię, ale w jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny uznał się już właściwym do badania konstytucyjności unijnych rozporządzeń. Brak w tym względzie jednoznacznej normy konstytucyjnej zdaje się być błędem legislacyjnym. Obecne stanowisko Trybunału otwiera drogę do zaskarżania prawa pochodnego w trybie skargi konstytucyjnej, ponieważ jej istota jest ukierunkowana na ochronę statusu konstytucyjnego jednostki.
Jak jednak rozstrzygać takie konflikty? Wydaje się, że rozwiązaniem tego problemu jest zasadnicza reinterpretacja zasady nadrzędności Konstytucji RP i przyjęcie, że nadrzędność ta wyraża się w ustanowieniu konstytucyjnych kryteriów dopuszczalności przekazywania kompetencji oraz w wyznaczeniu nieprzekraczalnych granic dla władzy Unii Europejskiej w postaci fundamentalnych zasad konstytucyjnych, które w żadnym wypadku nie mogą zostać naruszone przez Unię Europejską. Efekt rozwiązania ewentualnej kolizji mógłby również zostać osiągnięty poprzez uzupełnienie art. 8 ust. 1 Konstytucji o dodatkowy zapis w brzmieniu[21]: Jeżeli akt prawa Unii Europejskiej jest niezgodny z Konstytucją RP usunięcie sprzeczności następuje poprzez: a) zmianę Konstytucji, b) zmianę aktu prawa Unii Europejskiej, c) wystąpienie Rzeczpospolitej Polski z Unii Europejskiej.
Na zakończenie należy stwierdzić, iż odpowiedni poziom europeizacji konstytucji może być osiągnięty nie tylko poprzez zmiany i uzupełnienia materii konstytucyjnej, lecz także poprzez wykładnię ustawy zasadniczej przychylnej prawu unijnemu. Jej wykładnia nie może wszak zastępować ustrojodawcy. Granicę europeizacji stanowić powinna tzw. tożsamość konstytucji: relatywna niezmienność fundamentalnych zasad i wartości konstytucyjnych. W obecnych bowiem warunkach w pojęcie konstytucji zostaje wpisana wewnętrzna dynamika[22]. Warto przy tym pamiętać, że europeizacja konstytucji nie zawsze służy jej „doskonaleniu”. Może prowadzić do „erozji” materii konstytucyjnej: dezawuacji zasad ustrojowych, ograniczenia funkcji regulacyjnej organów państwa[23]. Europeizacja prawa krajowego bez koniecznej konstytucjonalizacji „postępów integracji” naraża jednak system prawny na zarzut sprzeczności i braku zupełności[24].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] J. Jaskiernia, Akcesja do Unii Europejskiej a konstytucyjny system stanowienia prawa, [w:] Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja RP, red. H. Zięba – Załucka, M. Kijowski, Rzeszów 2002, s. 21.
[2] M. Kruk, Tryb przystąpienia Polski do UE i konsekwencje członkostwa dla funkcjonowania organów państwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 156.
[3] D. Lis – Staranowicz, J. Galster, O zjawisku europeizacji polskiego prawa konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 2/2010, Warszawa 2010, s. 42.
[4] ibidem.
[5] ibidem, s. 43.
[6] M. Kruk, Konstytucja narodowa a państwo europejskie: Czy Konstytucja Rzeczypospolitej wymaga zmiany? [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 178.
[7] M. Safjan, Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 3/2001, Warszawa 2001, s. 48.
[8] J. Jaskiernia, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a problem nowelizacji Konstytucji RP, Warszawa 2004, s. 25.
[9] D. Lis – Staranowicz, J. Galster, O zjawisku europeizacji…, op. cit., s. 42.
[10] J. Jaskiernia, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej …, op. cit., s. 28.
[11] Układ europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz. 38).
[12] R. Szafarz, Międzynarodowy porządek prawny i jego odbicie w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 34.
[13] K. Wójtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a członkostwo w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 165.
[14] P. Winczorek, Kilka uwag w kwestii dostosowania Konstytucji RP do wymogów prawa europejskiego, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 191.
[15] J. Jaskiernia, Projekt klauzuli integracyjnej do Konstytucji RP, Państwo i Prawo 1/2011, Warszawa 2011, s. 15.
[16] ibidem, s. 16.
[17] ibidem, s. 19.
[18] ibidem, s. 20.
[19] D. Lis – Staranowicz, J. Galster, O zjawisku europeizacji…, op. cit., s. 45.
[20] K. Wójtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej…, op. cit., s. 16.
[21] K. Działocha, uwagi do art. 8 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007, s. 34.
[22] K. Wójtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej…, op. cit., s. 21.
[23] D. Lis – Staranowicz, J. Galster, O zjawisku europeizacji…, op. cit., s. 51.
[24] ibidem.
