Prawnik Zawiercie – Relacje pomiędzy prawem konstytucyjnym a prawem unijnym
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Postępujący proces integracji europejskiej podważa dominujący dotąd paradygmat, że to konstytucja zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa i jest źródłem wszelkiej władzy publicznej. W to miejsce proponuje się nowy punkt odniesienia dla lojalności – traktat, z własną hierarchią, wartościami, celami i instytucjami, które roszczą sobie prawo do pierwszeństwa[1]. Bezwarunkowe uznanie przez sądy konstytucyjne tego stanowiska oznaczałoby w rzeczywistości podważenie sensu swojego dalszego istnienia. W konsekwencji sądy te nie mają innego wyjścia, jak eksponować swoją rolę i konstytucję jako przeciwwagę dla prawa europejskiego i ETS[2]. Polemika narodowych sądów konstytucyjnych z zasadami prawnymi wypracowanymi przez orzecznictwo ETS ma z resztą dość długą historię. Związane jest to głównie z brakiem akceptacji sądów konstytucyjnych w kwestii pierwszeństwa prawa unijnego przed zapisami konstytucji narodowych. Poniżej przedstawione zostaną najważniejsze tezy przedmiotowej polemiki, zrekonstruowane na podstawie wybranych orzeczeń europejskich sądów konstytucyjnych.
Nie można nie zauważyć, iż najdonośniejszym głosem w przedmiocie stosunku prawa unijnego do konstytucji narodowej (szerzej: prawa konstytucyjnego), od niemal zawsze, przemawiał (i wciąż przemawia) niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny[3].
W wyroku tzw. Solange I[4] on, że dopóki na poziomie Wspólnoty nie obowiązuje i nie jest gwarantowany katalog praw podstawowych, dopuszczalne jest przedstawienie przez sąd niemiecki pytania prawnego FTK po otrzymaniu przez ten sąd orzeczenia prejudycjalnego ETS, jeżeli w opinii sądu przepis prawa wspólnotowego zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez ETS nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na jego niezgodność z prawami podstawowymi gwarantowanymi w niemieckiej Ustawie Zasadniczej. Tym samym FTK przyznał sobie prawo do kontroli zgodności prawa wspólnotowego z niemiecką Ustawą Zasadniczą i do stwierdzenia, że przepis prawa wspólnotowego nie znajduje zastosowania ze względu na jego sprzeczność z konstytucyjnie gwarantowanymi prawami podstawowymi[5].
Ze względu na rozwój orzecznictwa ETS co do ochrony praw podstawowych, powyższa teza została złagodzona w kolejnych orzeczeniach FTK. W wyroku Solange II[6] FTK stwierdził, że dopóki Wspólnoty Europejskie, w szczególności orzecznictwo ETS, gwarantują skuteczną ochronę praw podstawowych na poziomie odpowiadającym temu, który wynika z niemieckiej Ustawy Zasadniczej, FTK nie będzie wykonywał swoich kompetencji w zakresie kontroli przepisów prawa wspólnotowego pod kątem ich zgodności z konstytucyjnymi prawami podstawowymi i badał dopuszczalności stosowania tych przepisów przez sądy i organy krajowe. Tym samym pytania prawne w tym przedmiocie są niedopuszczalne[7].
Kolejne tezy dotyczące relacji pomiędzy prawem Unii Europejskiej a prawem niemieckim, a także kompetencji FTK w zakresie kontroli zgodności obu porządków prawnych zostały sformułowane w wyroku[8] dotyczącym Traktatu z Maastricht[9]. FTK podkreślił w nim, że instytucje i organy Wspólnot działają w granicach kompetencji powierzonych. Unia Europejska bowiem, inaczej niż państwa członkowskie, nie posiada kompetencji do określania własnych kompetencji (Kompetenz-Kompetenz). Tym samym niedopuszczalne jest, aby w procesie interpretacji traktatów dochodziło do rozszerzania tych kompetencji. Jest to możliwe jedynie w drodze zmiany traktatów, która wymaga zgody wyrażonej w niemieckiej ustawie ratyfikacyjnej. To państwa członkowskie pozostają „panami traktatów”, a prawo europejskie obowiązuje w Niemczech na podstawie nakazu jego stosowania zawartego w niemieckiej ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu[10]. FTK stwierdził wyraźnie, że prawo stanowione na podstawie rozszerzającej interpretacji traktatów nie będzie miało w Niemczech mocy wiążącej. Kontrola, czy wydając dany akt prawny instytucje Wspólnoty nie przekroczyły kompetencji wynikających z traktatów, należy do FTK. Oznacza to, że FTK uznał się za właściwego do oceny ważności aktów prawa wspólnotowego z punktu widzenia przestrzegania zasady ograniczonych kompetencji powierzonych. Jeśli chodzi o kwestię kontroli prawa pochodnego z punktu widzenia ochrony praw podstawowych, FTK zajął stanowisko nawiązujące do doktryny Solange II. Z jednej strony potwierdził swoją kompetencję do dokonywania takiej kontroli, ale jednocześnie stwierdził, że wykonuje ją we współpracy z ETS. Skoro ETS chroni przestrzeganie praw podstawowych na obszarze Unii Europejskiej, FTK ogranicza się do pełnienia roli generalnego gwaranta nienaruszalnego standardu w tym zakresie[11].
W wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r.[12] FTK stwierdził jednoznacznie, że z Deklaracji nr 17 do Traktatu z Lizbony nie wynika nakaz absolutnego stosowania przez Niemcy prawa unijnego, które byłoby sprzeczne z Ustawą Zasadniczą. Zdaniem FTK, Deklaracja ta stanowi raczej potwierdzenie dotychczasowego stanu prawnego, przy czym zasadę pierwszeństwa sformułowaną przez ETS należy interpretować tak, jak czynił to FTK w swoim dotychczasowym orzecznictwie. W wyroku FTK odniósł się także do charakteru prawnego zasady pierwszeństwa po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Stwierdził on, że chociaż zasada ta nie została wyraźnie zapisana w Traktacie, to obowiązuje ona na mocy umowy międzynarodowej i ma moc wiążącą w Niemczech na podstawie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu z Lizbony[13]. Podstawą i granicą stosowania prawa Unii Europejskiej w Niemczech jest w każdym przypadku nakaz stosowania tego prawa zawarty w ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację, który może być sformułowany jedynie w granicach upoważnienia konstytucyjnego. Zasada pierwszeństwa ma jedynie taki zasięg, w jakim Niemcy zaakceptowały tę zasadę i w jakim były upoważnione do tej akceptacji. Z tego właśnie powodu pierwszeństwo prawa unijnego nie może w żadnym wypadku doprowadzić do rezygnacji z suwerenności państwowej lub tożsamości konstytucyjnej[14]. Pierwszeństwo prawa unijnego nie może bowiem prowadzić do pozbawienia sadów państw członkowskich przyznanych im w konstytucji kompetencji do czuwania nad przestrzeganiem granic konstytucyjnego upoważnienia dla procesu integracji i niezbywalnej tożsamości konstytucyjnej[15].
Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że FTK ogranicza zasadę prymatu prawa unijnego jedynie do pierwszeństwa stosowania i to wyłącznie w sytuacji, gdy zgoda na to pierwszeństwo wynika z ustawy ratyfikującej Traktat. FTK zachowuje kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa unijnego zarówno pierwotnego, jak i pochodnego, i może w skrajnych przypadkach orzec o niemożności jego stosowania ze względu na jego niezgodność z prawami podstawowymi (ta kompetencja została przez FTK zawieszona), z zasadą pomocniczości, kompetencji powierzonych oraz istotą tożsamości konstytucyjnej Republiki Federalnej Niemiec. W rezultacie FTK rezerwuje sobie pozycję „sądu ostatniego słowa”, rozstrzygającego o zakresie obowiązywania zasady pierwszeństwa[16].
Konstytucja włoska z 22 grudnia 1947 r. (z późniejszymi poprawkami)[17], w art. 10 przewiduje zgodność prawa włoskiego z ogólnymi uznanymi zasadami prawa międzynarodowego. Powszechne zasady prawa międzynarodowego, transformowane do porządku prawnego, otrzymują rangę konstytucyjną, natomiast umowy międzynarodowe wymagają albo wydania aktu prawnego nakazującego jego stosowanie albo są dosłownie powtarzane w ustawie krajowej. Prawo wtórne, transportowane jest do prawa krajowego, ale nie podlega kontroli konstytucyjności w przeciwieństwie do pierwotnego prawa Unii Europejskiej. Może ono podlegać takiej kontroli na zasadzie badania zgodności z Konstytucją samych krajowych aktów wprowadzających je do porządku krajowego[18].
Podczas kilkudziesięciu lat uczestnictwa Włoch w strukturach unijnych, system dualistyczny wywierał głęboki wpływ na działalność orzeczniczą Sądu Konstytucyjnego[19], choć w ostatnich decyzjach widoczny jest bardziej stonowany stosunek do dualizmu.
Sąd Konstytucyjny zaakceptował bezpośrednie oddziaływanie przepisów Unii Europejskiej oraz stosowanie ich przez sędziów krajowych bez względu na chwilę wejścia w życie, jednak z kilkoma zastrzeżeniami. Uznał, że prawo unijne nie może uchylać aktów prawa krajowego, choć w sytuacjach konfliktowych sędzia powinien stosować prawo unijne lub zawiesić postępowanie i skierować pytanie do Sądu Konstytucyjnego. Sąd Konstytucyjny podkreślił, że konflikt pomiędzy prawem unijnym stosowanym bezpośrednio i prawem narodowym nie oznacza możliwości zniesienia, uchylenia lub unieważnienia ze względu na nieprawomocność sprzecznych norm prawa krajowego, lecz zakłada zaniechanie ich stosowania. Wreszcie, prawo unijne pozostaje ograniczone fundamentalnymi zasadami zamieszczonymi w Konstytucji oraz doktryną neutralizujących granic[20]. Oznacza to, że granice w ograniczaniu suwerenności są normami, które powstrzymują Unię Europejską przed naruszeniami praw człowieka i podstawowych zasad określonych w Konstytucji włoskiej[21].
System francuski opiera się na monistycznym stosunku prawa krajowego do prawa międzynarodowego. Znajduje to potwierdzenie bezpośrednio w Konstytucji z 4 października 1958 r.[22], która przewiduje pierwszeństwo zawartych traktatów międzynarodowych i umów nad prawem krajowym. Traktaty te powinny zostać prawidłowo przyjęte i ratyfikowane zgodnie z obowiązującym prawem, nabierają zaś mocy wiążącej od chwili ich opublikowania. Jednakże, jeśli Rada Konstytucyjna[23] stwierdzi, że w traktacie, który ma być zawarty znajdują się postanowienia sprzeczne z Konstytucją, to będzie mógł on zostać zawarty, ale tylko pod warunkiem wcześniejszej zmiany Konstytucji. W ten sposób traktaty pozostają nadal podporządkowane normom konstytucyjnym[24].
Jak w wielu pozostałych państwach członkowskich, przełomowym momentem stała się decyzja związana z akceptacją Traktatu z Maastricht[25]. Członkowie Rady analizowali poszczególne części Traktatu z Maastricht, zawierające kontrowersyjne dla Francji postanowienia dotyczące obywatelstwa Unii Europejskiej, Unii Gospodarczo – Monetarnej oraz kwestii imigracyjnych. W rezultacie uznano, że Francja nie może ratyfikować Traktatu, jeśli Konstytucja nie zostanie zmieniona w ten sposób, że przekaże suwerenne kompetencje w sprawach praw innych obywateli do uczestniczenia w wyborach oraz w zakresie polityki monetarnej i imigracyjnej na rzecz Unii Europejskiej[26].
W ten sposób w Konstytucji pojawiły się nowe przepisy związane bezpośrednio z uczestnictwem w strukturach unijnych, odwołujące się wyraźnie do wolnej woli państw kreujących system Unii Europejskiej. Sformułowany w ten sposób przepis pozostawił Radzie wybór, albo do rozszerzania procesu integracyjnego, albo do jego ograniczenia. W kolejnych artykułach Republika Francuska deklaruje przekazanie władzy koniecznej do prawidłowego funkcjonowania Unii. Zmieniono również normę dotyczącą praw wyborczych, w ten sposób, że od tej chwili wyłącznie obywatele Unii przebywający we Francji, posiadają czynne i bierne prawo wyborcze. Po pomyślnym wyniku przeprowadzonego referendum we wrześniu 1992 r. przyjęcie Traktatu zostało ostatecznie zatwierdzone[27].
20 grudnia 2007 roku Rada Konstytucyjna wydała jeszcze jedną decyzję[28] w zakresie prawa unijnego (decyzja poprzedzała ratyfikację traktatu lizbońskiego). Zdaniem Rady zastosowane w traktacie rozwiązania prawne mogą nie być wystarczające, by zapobiec temu, iż przekazywanie kompetencji na mocy Traktatu będzie miało taki zasięg lub będzie następowało w taki sposób, że mogą zostać naruszone podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej. Rada uznała zmianę Konstytucji Francji za niezbędny warunek ratyfikacji traktatu. Jednocześnie potwierdziła najwyższą moc prawną konstytucji w wewnętrznym porządku prawnym Francji[29].
Czeski Sąd Konstytucyjny[30], analizując stosunek prawa unijnego do prawa krajowego, stwierdził z kolei, że „przystąpienie do Unii Europejskiej pociąga za sobą, co prawda, konieczność stosowania zasady przyjaznej wykładni prawa europejskiego; zasada ta nie może jednak posiadać rangi jakiejś ≪euronowelizacji implicite≫ konstytucji. W przypadku oczywistego konfliktu pomiędzy konstytucją krajową a prawem europejskim, którego nie będzie można zniwelować żadną rozsądną interpretacją, porządek konstytucyjny Republiki Czeskiej, a zwłaszcza jego materialne jądro, musi mieć pierwszeństwo. […] Z punktu widzenia […] prawa konstytucyjnego konstytucja (i generalnie czeski porządek prawny) pozostaje najważniejszym prawem w państwie. Jeśli chodzi o czeski porządek prawny i o prawo europejskie, mamy tu do czynienia ze względnie niezależnymi i autonomicznymi systemami. Sąd Konstytucyjny pozostaje najwyższym organem ochrony konstytucyjności czeskiego prawa, także w kontekście ewentualnych nadużyć kompetencji przez organy unijne i prawo europejskie co stanowi jasną odpowiedź na pytanie o suwerenność Republiki Czeskiej. Jeśli Sąd Konstytucyjny jest najwyższym organem powołanym do interpretowania przepisów konstytucyjnych Republiki Czeskiej, które mają na terytorium czeskim najwyższą moc prawną, oczywisty jest fakt, że art. 1 ust. 1 Konstytucji nie może być naruszony. Jeśli natomiast organy europejskie dokonywałyby takiej interpretacji prawa lub w taki sposób je rozwijały, że stanowiłoby to zagrożenie dla materialnie rozumianej konstytucyjności i istoty demokratycznego państwa prawnego, które są zgodnie z Konstytucją Republiki Czeskiej uznawane za nienaruszalne (art. 9 ust. 2 Konstytucji), w tym przypadku takie akty prawne nie mogłyby w Republice Czeskiej mieć charakteru wiążącego”[31].
Jak widać, stanowisko czeskiego Sądu Konstytucyjnego nie akceptuje w sposób bezkrytyczny i nieograniczony zasady pierwszeństwa sformułowanej w orzecznictwie ETS. Opowiada się on za bezwzględnym prymatem konstytucji. Sąd określa granice przekazania kompetencji Unii Europejskiej przez Republikę Czeską, odwołując się do konieczności zachowania suwerenności państwowej i materialnego jądra konstytucji. Zastrzega sobie także prawo kontroli, w wyjątkowych przypadkach, dopuszczalności przekazania kompetencji w danej dziedzinie czy w danym zakresie, a także zgodności aktów prawa unijnego z konstytucją, zwłaszcza pod kątem respektowania przy ich tworzeniu zasady kompetencji powierzonych oraz gwarantowanych w konstytucji praw podstawowych.
Stanowisko dotyczące relacji między prawem unijnym a prawem krajowym, w tym co do zasady pierwszeństwa prawa unijnego, zajął także polski Trybunał Konstytucyjny. Przepisy Konstytucji RP nie odnoszą się jednak wprost do Unii Europejskiej i jej systemu prawnego. Podstawę do określenia relacji między prawem unijnym a prawem krajowym muszą zatem stanowić przepisy dotyczące umów międzynarodowych[32]. W pierwszej kolejności należy tutaj wskazać na art. 9 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Następnie art. 91 ust. 2 Konstytucji stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami[33]. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo unijne, zarówno pierwotne jako umowa międzynarodowa, jak i pochodne jako prawo stanowione przez organizację międzynarodową, ma pierwszeństwo przed przepisami prawa polskiego rangi ustawowej i podustawowej.
Pozostaje jednak problem pierwszeństwa prawa unijnego przed przepisami rangi konstytucyjnej. Art. 8 Konstytucji stanowi bowiem, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Obszerne wywody Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii można znaleźć w wyroku w sprawie K 18/04[34] dotyczącej Traktatu Akcesyjnego[35]. W przytoczonym wyroku Trybunał stwierdza, że: „zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji <<w niektórych sprawach>> przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować – nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – <<prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej>> w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji <<w niektórych sprawach>>. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania”. Owa nadrzędność Konstytucji RP przejawia się – zdaniem Trybunału – w kilku płaszczyznach. Z jednej strony Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że to właśnie w ustawie zasadniczej znajduje podstawę przekazanie kompetencji Unii Europejskiej, co może mieć miejsce jedynie przy spełnieniu wymogów przewidzianych w odpowiednich normach konstytucyjnych. Innym przejawem tej nadrzędności jest kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów wspólnotowego prawa pierwotnego. W końcu nadrzędność ta wyraża się również w tym, że w przypadku powstania nieusuwalnej sprzeczności między prawem wspólnotowym a Konstytucją RP, decyzja o sposobie rozwiązania tej sprzeczności należy wyłącznie do suwerennego polskiego ustrojodawcy konstytucyjnego[36]. Taka sprzeczność „normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego”[37]. Oznacza to, że prawo unijne nie tylko nie ma mocy derogującej sprzeczne z nim przepisy rangi konstytucyjnej, ale nie jest nawet możliwe na podstawie dyrektyw wynikających z orzecznictwa ETS pominięcie przez sąd krajowy sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu konstytucyjnego w procesie stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w polskim systemie prawnym ostateczne decyzje w warunkach kolizji pomiędzy prawem wspólnotowym a regulacją konstytucyjną powinny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym to Konstytucja pozostaje najwyższym prawem Rzeczypospolitej[38]. „W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować”[39].
Trybunał Konstytucyjny odwołał się również do nieprzekraczalnych praw i wolności jednostki, gwarantowanych w Konstytucji RP. Owe prawa i wolności wyznaczają granice wykładni prounijnej. W żadnej sytuacji wykładnia ta nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez ustawę zasadniczą[40]. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny w żadnym wypadku nie uznaje możliwości zakwestionowania mocy obowiązującej normy konstytucyjnej przez sam fakt wprowadzenia do systemu prawa europejskiego sprzecznej z nią regulacji wspólnotowej[41].
W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność Traktatu z Lizbony[42]. Trybunał badał tutaj, między innymi, zgodność Deklaracji nr 17 do Traktatu z Lizbony z art. 8 Konstytucji. Ten wyrok stanowił trzecie, po wyroku w sprawie europejskiego nakazu aresztowania z kwietnia 2005 r.[43] i w sprawie Traktatu Akcesyjnego z maja 2005 r., fundamentalne orzeczenie polskiego sądu konstytucyjnego w zakresie integracji europejskiej[44]. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że „współcześnie porządek prawny w Europie jest – dla państw należących do UE – porządkiem wieloskładnikowym: obejmującym normy traktatowe i stanowione przez instytucje unijne oraz w porządku krajowym. Jest to przy tym system dynamiczny: relacja między porządkiem unijnym i krajowym podlega ewolucji, wraz ze zmianami w prawie unijnym. […] Relacja między prawem unijnym i prawem krajowym jest bowiem mechanizmem, w którym organy państwa członkowskiego, z jednej strony uczestniczą (w różnych formach i stadiach) w formowaniu treści przyszłego prawa unijnego oraz w podejmowaniu decyzji instytucjonalizujących to prawo. […] Każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga zatem sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych. […] Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie, a zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 18/04, pogląd, że prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oprócz norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca zdecydował, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej będzie miał charakter wieloskładnikowy, obejmujący obok aktów prawnych, stanowionych przez polskie organy prawodawcze także akty prawa międzynarodowego i wspólnotowego. […] prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe powstaje bowiem przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś obejmującej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne) kreowane jest przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim”. W dalszej części uzasadnienia Trybunał zauważa, że „na terenie Polski współobowiązują więc […] podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów.”
Trybunał uznał więc, że wspólną cechą rozstrzygnięć europejskich sądów konstytucyjnych jest podkreślanie otwartości porządku konstytucyjnego wobec integracji europejskiej z jednoczesnym zwróceniem uwagi na znaczenie tożsamości konstytucyjnej i ustrojowej – a więc w istocie suwerenności – państw członkowskich, której poszanowanie wyklucza możliwość „przełamania przepisów” konstytucji krajowej przez bezwarunkowe uznanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego, w sytuacji, gdy norma prawa unijnego jest sprzeczna z postanowieniami ustawy zasadniczej[45].
Wyrok ten wywiera duży wpływ na dalsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim ze względu na wyraźne brzmienie art. 8 i jego miejsce w Konstytucji, a także ze względu na to, że podkreślenie nadrzędnej pozycji Konstytucji nie może zagrozić jednolitemu obowiązywaniu i stosowaniu prawa unijnego i harmonijnemu wykonywaniu obowiązków Polski jako państwa członkowskiego.
Powyższe orzecznictwo dowodzi, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego nie znajduje bezwzględnej akceptacji w państwach członkowskich. Kwestionowana jest przede wszystkim, wbrew jednoznacznemu stanowisku ETS, możliwość jego stosowania w przypadku sprzeczności tego prawa z normami rangi konstytucyjnej, w szczególności z gwarantowanymi w konstytucji prawami podstawowymi. Ponadto poddaje się w wątpliwość autonomiczność, a tym bardziej nadrzędność, prawa unijnego w stosunku do prawa krajowego, argumentując, że kompetencje do stanowienia prawa unijnego mają swoje pierwotne źródło w krajowym prawie konstytucyjnym, które umożliwia ratyfikację traktatów i przekazanie kompetencji organizacji międzynarodowej[46]. W literaturze podnosi się także, że przy założeniu autonomiczności zarówno wspólnotowego, jak i krajowego porządku prawnego i w konsekwencji założeniu, że kompetencja do dokonywania wiążącej wykładni prawa i do rozstrzygania ewentualnych konfliktów należy w każdym przypadku do najwyższego organu sądowniczego w danym porządku prawnym, spór ten jest nierozstrzygalny[47]. Zauważa się przy tym, że – w celu uniknięcia „stawiania sprawy na ostrzu noża” – w przypadku wszczęcia postępowania przed sądem konstytucyjnym w przedmiocie kontroli zgodności przepisów unijnych z konstytucją, sąd taki powinien wystąpić do ETS z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie ważności (jeśli zachodzą ku temu podstawy) albo wykładni aktu prawa unijnego. Może się bowiem okazać, że kontrola konstytucyjności nie jest już potrzebna, ponieważ akt prawa unijnego został uznany przez ETS za nieważny, albo z wykładni będzie wynikało, że niezgodność w rzeczywistości nie istnieje[48].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] P. Czapliński, Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne w praktyce sądów konstytucyjnych państw członkowskich. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 4/2005, Warszawa 2005, s. 17.
[2] M. Mataczyński, Kto jest ostatecznym arbitrem…, op. cit., s. 130.
[3] Federalny Trybunał Konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec (niem. Bundesverfassungsgericht, BVerfG, dosł. Federalny Sąd Konstytucyjny); dalej jako: FTK. Za: P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Lublin 2003, s. 248.
[4] Wyrok FTK z dnia 29 maja 1974 r. w sprawie BvL 52/71.
[5] A. Sołtys, Spór o zasadę supremacji…, op. cit., s. 26.
[6] Wyrok FTK z dnia 22 października 1986 r. w sprawie 2 BvR 197/83.
[7] M. Gorka, Relacje między prawem wspólnotowym a prawem krajowym w prawie i praktyce sądowej państw członkowskich Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja – Trybunał Konstytucyjny, red. C. Banasińki, J. Oniszczuk, Warszawa 1998, s. 94 – 95.
[8] Wyrok FTK z dnia 12 października 1993 r. w sprawie 2 BvR 2134, 2159/92.
[9] Traktat o Unii Europejskiej podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30).
[10] M. Gorka, Relacje między prawem wspólnotowym…, op. cit., s. 96.
[11] A. Sołtys, Spór o zasadę supremacji…, op. cit., s. 26.
[12] Wyrok FTK z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie 2 BvE 2/08.
[13] J. Barcz, Wybrane problemy związane z wyrokiem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 30.06.2009 r. na temat zgodności Traktatu z Lizbony z Ustawą Zasadniczą RFN, Europejski Przegląd Sądowy 9/2009, Warszawa 2009, s. 21.
[14] R. Formuszewicz, Wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w kwestii ratyfikacji traktatu lizbońskiego, Biuletyn PISM 48/2009, Warszawa 2009, s. 580
[15] J. Barcz, Wybrane problemy związane z wyrokiem…, op. cit., s. 22.
[16] A. Kastelik – Smaza, Spór o prymat prawa…, op. cit., s. 66.
[17] Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 r. (wł. Costituzione della Repubblica Italiana).
[18] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 228.
[19] Sąd Konstytucyjny Republiki Włoskiej (wł. Corte costituzionale della Repubblica Italiano).
[20] Wyrok włoskiego Sądu Konstytucyjnego z 5 czerwca 1984 r. w sprawie Granital SpA przeciwko Amministrazione delle Finanze dello Stato, 170/1984.
[21] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 229.
[22] Konstytucja Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. (fr. Constitution française du 4 octobre 1958).
[23] Rada Konstytucyjna Francji (fr. Conseil constitutionnel).
[24] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 218 – 219.
[25] Decyzja Rady Konstytucyjnej w sprawie Maastricht I z 9 kwietnia 1992 r. CMLR1993, No 3,345.
[26] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 219.
[27] Ustawą Nr 92-1017, 1992 r. J.O.R.F., 13294.
[28] Decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie Traktatu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, nr 2007-560 DC.
[29] K. Wójtowicz, Glosa do orzeczenia francuskiej Rady Konstytucyjnej z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. 2007-560 DC), Przegląd Sejmowy 1/2008, Warszawa 2008, s. 163.
[30] Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej (cz. Ústavní soud České republiky).
[31] Wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie Pl. US 19/08 (cytaty za: Wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie zgodności z porządkiem konstytucyjnym Republiki Czeskiej Traktatu z Lizbony; sygn. Pl. US 19/08; przekład i opracowanie K. Witkowska – Chrzczonowicz, Przegląd Sejmowy 2/2009, Warszawa 2009, s. 271–290).
[32] J. Barcz, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w świetle postanowień Konstytucji RP z 1997 r., Państwo i Prawo 4/2005, Warszawa 2005, s. 21.
[33] R. Mojak, Konstytucyjne podstawy integracji Polski z Unią Europejską (zarys problematyki) [w:] Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, red. T. Bojarski, E. Gdulewicz, J. Szreniawski, Lublin 2000, s. 183.
[34] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r.; K 18/04 (OTK – A 2005, nr 5, poz. 49).
[35] Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej podpisany 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864); wszedł w życie 1 maja 2004 r.
[36] R. Kwiecień, Glosa do wyroku TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, Europejski Przegląd Sądowy 1/2005, Warszawa 2005, s. 40.
[37] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r.; K 18/04 (OTK – A 2005, nr 5, poz. 49).
[38] R. Kwiecień, Glosa do wyroku TK z dnia 11 maja…, op. cit., s. 41.
[39] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r.; K 18/04 (OTK – A 2005, nr 5, poz. 49).
[40] M. Dobrowolski, D. Lis-Staranowicz, Podstawowe zasady ustroju RP w europejskich orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 1/2007, Warszawa 2007, s. 19.
[41] B. Banaszkiewicz, Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Europejski Przegląd Sądowy 12/2005, Warszawa 2005, s. 49.
[42] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r.; K 32/09 (Dz. U. z 2010 r., Nr 229, poz. 1506).
[43] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r.; P 1/05 (Dz. U. z 2005 r., Nr 11, poz. 89).
[44] Istnieje oczywiście wiele innych orzeczeń, w których Trybunał Konstytucyjny odnosi się do prawa europejskiego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt SK 45/09 dotyczący możliwości badania przez Trybunał konstytucyjności rozporządzeń unijnych).
[45] T. T. Koncewicz, Trybunał Konstytucyjny wobec prawa europejskiego. Część I, Przegląd Sejmowy 1/2012, Warszawa 2012, s. 69.
[46] M. Gorka, Relacje między prawem…, op. cit., s. 107.
[47] K. Wojtowicz, Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej…, op. cit., s. 21.
[48] P. Czapliński, Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne…, op. cit., s. 15.
