Prawnik Zawiercie – Porozumienie administracyjne
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Pojęcie porozumienia administracyjnego
Termin porozumienie w języku polskim oznacza jednomyślność poglądów, wspólną zgodę na coś, wzajemne zrozumienie. Na gruncie prawa administracyjnego występuje termin porozumienie administracyjne. Ma ono swoje – ugruntowane już – miejsce wśród prawnych form działania administracji i od końca lat sześćdziesiątych XX wieku uwzględniany jest w każdym niemal katalogu tychże form. Porozumienie administracyjne jest jednym z modeli, w którym realizowane jest współdziałanie i jest ono klasyfikowane jako zewnętrzna prawna forma działania administracji.[1]
W okresie międzywojennym nie występowało ono w ogóle w doktrynie, okres zaś tuż powojenny również nie skłaniał do tak pogłębionych rozważań. J. Starościak zauważył, że „koncepcja współdziałania organów administracyjnych i instytucji państwowych na zasadach nazwanych później porozumieniem administracyjnym zrodziło się w praktyce z potrzeb tej praktyki. Brakowało jednak odpowiednich regulacji prawnych, co było interpretowane jako brak zakazu, a formy współdziałania były stosowane w obszarze praeter legem, znajdując swoją podstawę w ogólnych normach dopuszczających samodzielność organizowania pracy takich organów”[2]. J. Starościak prezentował stanowisko, zgodnie z którym porozumienie to „akt prawny w sferze prawa publicznego, ustanowiony na podstawie przepisu ustawowego, chociaż w szczególnym trybie i mający szczególną formę”. Porozumienie traktował więc początkowo jako źródło prawa. Należy wskazać, że także NSA podzielił ten pogląd, w jednym z wyroków zaznaczył bowiem, że porozumienie jest aktem o treści normatywnej, aktem zewnętrznym i powszechnie obowiązującym na danym terenie.[3]
Porozumienie administracyjne tworzy formalne podstawy dla wspólnej realizacji stojących przed administracją zadań. Jego istota sprowadza się do wspólnego wykonywania zadań bądź też przeniesienia zadań pierwotnie powierzonych organowi administracji na inny podmiot – co w konsekwencji oznacza przekazanie temu ostatniemu części władztwa administracyjnego.[4] Jest więc porozumienie swego rodzaju instrumentem służącym organizowaniu działań podmiotów publicznych w sferze przydzielonych im zadań, stwarzając tym samym podstawy do posługiwania się innymi prawnymi formami działania – takimi mianowicie, które są konieczne do wykonania zadania będącego jego przedmiotem.[5] Podobnie istotę porozumienia ujął Z. Cieślak stwierdzając, że jest nią „uwarunkowane prawnie i faktycznie współdziałanie niezależnych w przedmiocie porozumienia podmiotów, którego treść stanowi stworzenie w akcie prawnym porozumienia podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcie niezbędnych i zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu”[6]. Zatem przedmiotem porozumienia będzie podjęcie takich działań (faktycznych bądź prawnych), które są dla realizacji tychże – określonych w porozumieniu – zadań niezbędne.
Zawarcie porozumienia powinno wpływać na sprawniejsze i efektywniejsze wykonanie zadań i zazwyczaj taki właśnie cel przyświeca podmiotom administracji przy jego zawieraniu. Najczęściej forma ta wykorzystywana jest dla zrealizowania jakiegoś wspólnego przedsięwzięcia, wymagającego sporych nakładów sił i środków, a także w sytuacji, gdy dany podmiot administracji nie jest w stanie samodzielnie podołać jakiemuś zadaniu. Skutkiem zawarcia porozumienia będzie więc zawiązanie swego rodzaju układu, którego istotą jest przejęcie bądź przekazanie zadań wraz z odpowiadającymi im kompetencjami, przy jednoczesnym zapewnieniu środków na ich wykonanie.[7] Kwestia środków finansowych, odpowiednich do wykonania, przejętego mocą porozumienia, zadania ma kluczowe znaczenie. Zawsze bowiem w ślad za przekazaniem zadań musi iść przekazanie odpowiedniego do ich realizacji majątku. W literaturze przedmiotu podkreślano nawet, że „(…) istota zagadnienia tkwi zazwyczaj nie tyle w przekazaniu kompetencji, ale w reperkusjach majątkowych (…)”[8].
Porozumienie administracyjne powszechnie zaliczane jest do dwustronnych form działania administracji. Podmioty, które je zawierają nie są bowiem związane stosunkiem nadrzędności, a nadto mają one możliwość swobodnego kształtowania jego treści. O charakterze porozumienia jako niewładczej prawnej formie działania administracji przesądza fakt, że pomiędzy jego stronami zachodzą partnerskie relacje, a nadto brak możliwości zastosowania przymusu w celu jego zawarcia. Kluczowe znaczenie będą więc miały relacje pomiędzy podmiotami, które są jego stronami i zawierają porozumienie. Z uwagi na fakt, że ich pozycja jest równorzędna – brak tutaj bowiem relacji hierarchicznego podporządkowania – należy przyjąć, że mamy do czynienia z formą niewładczą.
Współcześnie instytucja ta często jest wykorzystywana w praktycznej działalności administracji, zarówno w relacjach pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, jak i pomiędzy nimi a organami administracji rządowej. Wielość, jak również różnorodność zawieranych porozumień w sposób jednoznaczny wskazuje, że jest to instytucja spełniająca bardzo istotną rolę w działaniach administracji publicznej. Nie jest to więc forma czysto teoretyczna, a wręcz przeciwnie, od lat praktyka z powodzeniem wykorzystuje ją w swoich działaniach.[9]
Cechy porozumienia administracyjnego
Porozumienie administracyjne posiada kilka charakterystycznych cech: równorzędność stron porozumienia i charakter tych stron, którymi są podmioty administracji publicznej (organy administracji publicznej – państwowe i samorządowe – jednostki samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej); cel i przedmiot porozumienia, jakim jest współdziałanie przy wykonywaniu zadań administracji publicznej; podstawę prawną porozumień, jaką stanowią przepisy ustrojowego lub materialnego prawa administracyjnego – porozumienia mogą być zawierane na podstawie ustaw.[10]
Forma porozumienia unormowana została w taki sposób w przepisach prawa, że wyraźnie z nich wynika, jaki krąg podmiotów może dany rodzaj porozumienia zawrzeć. Pamiętać przy tym należy, że krąg podmiotów władnych zawrzeć porozumienie, a więc mogących być jego stroną, nie został przez ustawodawcę ograniczony wyłącznie do podmiotów prawa publicznego.[11] Porozumienie może być zawierane zarówno pomiędzy różnymi organami, jak i między nimi a podmiotami spoza administracji. Niemniej jednak powierzenie zadań publicznych wraz z kompetencją do ich wykonania powoduje, że podmiot, któremu je powierzono, staje się podmiotem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Charakterystyczną cechę porozumienia stanowi fakt obligatoryjnego występowania wśród jego stron co najmniej jednego podmiotu, wyposażonego przez normy prawne w czynną zdolność do sprawowania funkcji administracji oraz zawierania przez te podmioty porozumień administracyjnych z uczestnikami takiej zdolności nie posiadającymi.[12]
Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie zadań publicznych wraz z kompetencją do ich wykonania, a zadania te ustawodawca pierwotnie powierzył podmiotom publicznym. Aby porozumienie mogło nosić miano administracyjnego, wystarcza zatem, że jedna z jego stron będzie podmiotem publicznym. Stronami porozumienia mogą być więc wszelkie podmioty prawa administracyjnego, jednakże co najmniej jedna strona powinna być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.
Strony porozumienia – z uwagi na jego charakter jako formy niewładczej – nie mogą być ze sobą związane stosunkiem podległości. Stanowisko to podzielił NSA stwierdzając, że „strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej”[13]. Niemniej jednak porozumienie może być również zawarte pomiędzy podmiotami pozostającymi w stosunku pewnej zależności prawnej, jakim jest stosunek nadzoru. Przykładem mogą być porozumienia pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Niemniej w przypadku zawarcia porozumienia staje się on partnerem, a jego uprawnienia nadzorcze nie powinny wpływać na jego pozycję jako strony porozumienia. W szczególności nie może on dysponować środkami, które mogłyby służyć wymuszeniu zawarcia porozumienia.
Stronami porozumienia administracyjnego są zawsze podmioty wyodrębnione organizacyjnie, a jego zawarcie może prowadzić do powstania nowej struktury – gdy chodzi o związki komunalne bądź też nie prowadzi do powstania żadnej nowej struktury organizacyjnej administracji publicznej – gdy chodzi o inne rodzaje porozumień administracyjnych. W tym ostatnim przypadku podmiot, któremu powierzono do wykonania w drodze porozumienia określone jego treścią zadania, realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. Pozostałe zaś strony porozumienia obowiązane są jedynie partycypować w kosztach ich realizacji. Natomiast wskutek zawarcia porozumienia administracyjnego, które prowadzi do utworzenia związku komunalnego, zadania wykonuje związek, a więc nowo utworzona struktura, natomiast strony porozumienia przekazują mu określone zadania wraz z odpowiednim do ich realizacji majątkiem.
W literaturze przedmiot porozumienia administracyjnego określany jest jako: „uzgodnienie wspólnego działania, a więc skoordynowanie realizacji zadań z zakresu administracji państwowej[14]; ogół dyspozycji polegających na sprecyzowaniu zadań administracyjnych bądź określeniu sposobu ich realizacji[15]; przemieszczenie zadań oraz zobowiązanie się przez podmiot, który je przejmuje do określonego sposobu ich realizacji; bądź też po prostu jako przekazanie zadań publicznych[16]. Wskazywano również, że przedmiotem porozumienia jest „przekazanie części władztwa przyznanego danemu podmiotowi, w związku z obarczeniem go przez ustawodawcę obowiązkiem realizacji pewnych zadań podmiotowi, który przejmuje to zadanie do wykonania, niekiedy zaś ustalenie warunków i zasad jego realizacji przez podmiot obejmujący dane zadanie”[17]. Z istoty prawnej porozumienia – którą jest współdziałanie niezależnych podmiotów w zakresie realizacji określonych przez normy prawne zadań administracyjnych – wynika, że przedmiot porozumienia należy traktować w sposób ogólny i ramowy. Wychodząc z takiego założenia zaprezentowano pogląd, że „przedmiot porozumienia stanowi współdziałanie w zakresie realizacji zadań publicznych”[18]. Przedmiot porozumienia odnosi się jedynie do takich zadań, które ustawodawca przypisał podmiotom mogącym być jego stronami. Zadanie, które ma zostać powierzone do wykonania musi więc mieścić się w zakresie działania przynajmniej jednego z podmiotów porozumienia. Przedmiot porozumienia wyznaczają bowiem te normy prawne, które określają zakres zadań jego uczestników.[19]
Pojęcie zadań publicznych jest używane niezwykle często, zarówno w języku potocznym, jak i w języku prawniczym, ma również swój wymiar ustawowy, choć nie zostało ono jednak nigdzie przez prawodawcę zdefiniowane. Zadania publiczne to takie zadania, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych. Są one podejmowane na rzecz dobra wspólnego.[20] Wykonywanie tych zadań ustawodawca powierzył różnym podmiotom administracji, w tym także jednostkom samorządu terytorialnego. Co więcej, należy domniemywać, że zadania, które nie zostały zastrzeżone dla innych organów lub władz publicznych, wykonywane będą przez jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zadania innych władz publicznych powinny być w sposób wyczerpujący określone w Konstytucji lub ustawach zwykłych, natomiast te zadania publiczne – ustawowo określone – które nie zostały wyraźnie zastrzeżone na rzecz innych organów, pozostają we właściwości samorządu terytorialnego.[21] Zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zostały podzielone przez ustawodawcę na dwie kategorie: pierwsza to zadania własne, druga z kolei – to zadania zlecone (art. 166 Konstytucji RP), choć praktyczne znaczenie tego podziału sprowadza się jedynie do sposobu finansowania. Zadania własne finansowane są ze środków własnych, zlecone natomiast ze środków zleceniodawcy.[22] Wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności, czy to lokalnych – w wypadku zadań własnych, czy to zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa – jak w przypadku zadań zleconych.[23]
Nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt, że przedmiotem porozumienia mogą być zadania własne. Z kolei, gdy chodzi o zadania zlecone to należy zaznaczyć, że w przepisach brak jakiejkolwiek wskazówki co do tego, czy i one mogą być powierzone do wykonania w drodze porozumienia. Nie budzi wątpliwości możliwość zawarcia porozumienia w przedmiocie zadań zleconych w drodze ustawowej.[24]
Porozumienie administracyjne jedynie pośrednio służy realizacji zadań administracyjnych – bądź to usprawniając proces administrowania, bądź też nawet w ogóle go umożliwiając, poprzez sformalizowane określenie zasad i kierunków przyszłej współpracy. Natomiast bezpośrednia realizacja zadań administracyjnych będzie już następować na zasadach określonych w porozumieniu, przy wykorzystaniu innych form działania administracji.[25] Porozumienie administracyjne staje się zatem elementem podstawy prawnej dla podejmowania dalszych działań przez podmioty administracji. Jest więc ono elementem podstawy prawnej współpracy podejmowanej przez podmioty administracji w celu wykonania zadań publicznych. Współpraca ta polega z jednej strony na stałym partycypowaniu w kosztach wykonywania zadań, a z drugiej na monitorowaniu jego realizacji. Zadania są zaś realizowanie przez podmiot wskazany w porozumieniu.[26]
W przedmiocie treści porozumienia to stronom pozostawiono pełną swobodę jej kształtowania. Założono zatem, że to same strony powinny zadbać, aby jak najlepiej ułożyć swoje wzajemne relacje, a tym samym w sposób maksymalny zabezpieczyć wykonanie będących przedmiotem porozumienia zadań oraz wykluczyć albo chociażby zminimalizować ewentualne spory.[27] Patrząc bowiem na istotę porozumienia administracyjnego, a także oceniając je pod kątem celów, jakie ma realizować, trudno zasadnie wysuwać postulaty kompleksowego uregulowania wskazanej problematyki przepisami prawa, a tym samym zgodzić się z poglądem, w myśl którego porozumienie administracyjne powinno być kompleksowo unormowane w odrębnej ustawie. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, że współdziałanie – żeby mogło prowadzić do celu – musi być podejmowane w warunkach jak największej swobody.[28]
Biorąc jednak pod uwagę przepisy obowiązującego prawa, w tym w szczególności art. 67 ust. 2 USG i art. 67 ust. 2 USP, jak również potrzeby praktyki, można pokusić się o sformułowanie swego rodzaju essentialia negotii porozumienia. W treści każdego porozumienia administracyjnego należy zatem wskazać:[29]
1) jego podmioty, określając równocześnie, który z nich zobowiązał się do wykonania zadań;
2) jego przedmiot – tj. zadanie bądź zadania, które są powierzane (przekazywane) do wykonania;
3) środki jakie zostały przewidziane na poczet wykonania zadań, określając ich wysokość, termin, a także sposób ich przekazania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat oraz zasady wzajemnych rozliczeń majątkowych zawierających porozumienie stron;
4) czas na jaki porozumienie zostało zawarte (nieokreślony, określony), zasady występowania z porozumienia oraz terminy wypowiedzenia porozumienia przez jego strony;
5) konsekwencje wystąpienia z porozumienia, np. co dzieje się ze środkami już przekazanymi na poczet wykonania zadania;
6) nadto, porozumienie powinno także określać warunki, na jakich mogą do niego przystępować nowi członkowie.
Wskazany powyżej katalog elementów treści porozumienia ma zapobiegać ewentualnym sporom. Katalog ten może być oczywiście dużo bardziej rozbudowany, jeśli tylko taka będzie wola stron porozumienia. Pamiętać jednak należy, że w obecnym stanie prawnym nie można uzależniać możliwości skutecznego zawarcia porozumienia od spełnienia wskazanego powyżej minimum. Z treści przepisów wynika bowiem wyraźnie, że do tego, aby porozumienie mogło zostać zawarte, wystarczy samo porozumienie się stron w kwestii sposobu wykonania określonych zadań publicznych. Określone powyżej essentialia negotii porozumienia pozostaje w chwili obecnej w sferze postulatów de lege ferenda.[30]
Porozumienie administracyjne musi być formą wskazaną przepisem prawa, a nie formą dorozumianą. Przepis może określać niekiedy sam przedmiot porozumienia lub też zakres przedmiotowy, z którego w treści porozumienia przedmiot zostanie dopiero wskazany. Przepis prawa wskazuje strony porozumień, np. jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego lub wyłącznie organy administracji rządowej.
Typologia porozumień administracyjnych
Podstawy do zawierania porozumień odnajdujemy w wielu przepisach prawa. Brak jednak przepisu definiującego w sposób ogólny tę prawną formę działania. Wskazać tutaj przede wszystkim należy przepisy ustawy o samorządzie gminnym[31] (art. 8 ust. 2 i 2a oraz 74), o samorządzie powiatowym[32] (art. 5, 73 i 74), o samorządzie województwa[33] (art. 8 ust. 2, 3 i 4), a także ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[34]. Zauważyć jednak wypada, że przepisy ustaw samorządowych są w tej mierze lakoniczne. Zawarcie porozumienia powoduje, że jedna z jego stron bierze na siebie obowiązek wykonania określonego rodzaju zadań publicznych, pozostałe natomiast obowiązane są realizację tychże zadań finansować (art. 74 ust. 2 USG). Zaznaczyć równocześnie należy, że na gruncie wskazanych przepisów ustawodawca posługuje się na ogół pojęciem porozumienie bez dodatkowego dookreślenia, z jednym wszakże wyjątkiem. W art. 74 USG pojawia się dodatkowo przymiotnik międzygminne. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż w każdym przypadku chodzi o porozumienie administracyjne. Ta kategoria porozumień – ze względu na to, że są one zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego – określana będzie wspólnym mianem porozumień samorządowych.[35]
Z kolei art. 20 ust. 1 UWARZ stanowi, że na podstawie porozumienia wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Przy czym ustawodawca wyraźnie zaznaczył w treści art. 20 ust. 2 UWARZ, że „powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o której mowa w ust. 1. (…)”. Ta kategoria porozumień – ze względu na to, że jedną z jego stron jest przedstawiciel administracji rządowej – określana będzie mianem porozumień międzysektorowych.[36]
W przytoczonych wyżej przepisach należy upatrywać podstawy prawnej do zawierania porozumień administracyjnych, których przedmiotem jest przekazanie kompetencji, z tym że przepisy te nie uszczegóławiają tych kwestii, posługują się jedynie ogólnym sformułowaniem – „zadania z zakresu administracji publicznej”. Nadto przepisy te nie przesądzają, kto może być stroną porozumienia w przedmiocie konkretnych zadań publicznych. Ograniczają się jedynie do wskazania, że stronami tych porozumień są albo podmioty administracji samorządowej, albo podmioty administracji rządowej i podmioty administracji samorządowej, bądź też podmioty administracji rządowej i inne podmioty. Biorąc zatem pod uwagę podstawę prawną do zawierania wskazanych porozumień można określić je mianem ogólnych. Wśród nich można wyróżnić porozumienia samorządowe, których stronami są podmioty samorządu terytorialnego i porozumienia międzysektorowe, których jedną ze stron jest podmiot administracji rządowej.[37]
Zauważyć jednak należy, że również wśród przepisów materialnego prawa administracyjnego znajdujemy szereg takich, które stanowią podstawę do zawarcia porozumienia administracyjnego. Przepisy te można określić mianem szczególnych podstaw prawnych do zawierania porozumień administracyjnych, a zawierane w oparciu o nie porozumienia – mianem szczególnych porozumień administracyjnych. Cechą charakterystyczną dla tego rodzaju porozumień jest to, że muszą one mieć wyraźną podstawę w przepisach prawa, która szczegółowo określa zarówno jego strony, jak i konkretne zadania mogące być jego przedmiotem.[38]
Biorąc zatem pod uwagę podstawę prawną do zawarcia porozumień można wyróżnić: porozumienia ogólne i porozumienia szczególne.[39] Podstawa prawna do zawarcia tych pierwszych nie określa szczegółowo ani przedmiotu porozumienia – ograniczając się do ogólnego określenia zadania z zakresu administracji, ani konkretnych podmiotów, którym można zadania powierzyć (przekazać). Z kolei w podstawie prawnej porozumień szczególnych wyraźnie określono zarówno zadania, jak i podmioty, które mogą je wykonywać w wyniku zawartego porozumienia.[40]
Kluczowym zagadnieniem będzie tu jeszcze kryterium położenia podmiotów w układzie terytorialnego zasadniczego podziału kraju z koniecznymi korektami wynikającymi z zawierania porozumień między podmiotami umiejscowionymi w jednostkach zasadniczego podziału (województwach, powiatach i gminach) oraz w jednostkach dla celów specjalnych (okręgach, rejonach i in.). Pozwala ono ustalić dwa możliwe kierunki przekazywania zadań między tymi podmiotami: wertykalny, gdy podmiot przekazujący znajduje się w jednostce terytorialnej wyższego stopnia, np. ze stopnia centralnego na każdy stopień terytorialny, z województwa do powiatu lub gminy, z powiatu do gminy, oraz horyzontalny, gdy obydwa podmioty znajdują się na tym samym stopniu, np. województwo z województwem, powiat z powiatem i gmina z gminą. W przypadku porozumień wertykalnych, co do zasady, dochodzi do poszerzenia właściwości rzeczowej u podmiotu przejmującego zadania od podmiotu położonego w jednostce terytorialnej wyższego stopnia (np. przejmowania przez gminę zadań powiatu), przy czym z oczywistych powodów nie ulega zmianie jego właściwość miejscowa, natomiast ta ulega ograniczeniu po stronie podmiotu przekazującego, który – chociaż jednostka terytorialna niższego stopnia znajduje się na jego obszarze właściwości – ogranicza swoją właściwość miejscową o terytorium tego podmiotu, który przejął zadania (nie zmienia się zaś jego właściwość rzeczowa, wykonuje bowiem swoje zadania na pozostałym obszarze swojej jednostki terytorialnej). W przypadku porozumień horyzontalnych, co do zasady, dochodzi do poszerzenia właściwości miejscowej (właściwość organów gminy obejmuje terytorium gminy, która przekazała zadania), natomiast zasadniczo nie następuje zmiana zakresu rzeczowego (wyjątkiem byłyby przejęcia zadań przez samorząd województwa od wojewody).[41]
W związku z powyższymi uwagami zauważyć trzeba, iż dokonując klasyfikacji porozumień administracyjnych należy przeprowadzić rozważania niejako na trzech poziomach. Pierwszy poziom rozważań, a zarazem poziom podstawowy, wyznacza podstawa prawna do zawarcia porozumienia. Biorąc pod uwagę to – zasadnicze – kryterium możemy wyróżnić porozumienia ogólne i porozumienia szczególne. Z kolei rozważania podjęte na drugim poziomie dotyczą podmiotów porozumienia, natomiast rozważania podjęte na poziomie trzecim są skoncentrowane wokół jego przedmiotu. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że porozumienia ogólne charakteryzują się tym, iż pozostawiają swobodę zarówno co do podmiotów, które mogą je zawrzeć (mogą to być podmioty administracji samorządowej, podmioty administracji rządowej, a także podmioty spoza administracji), jak i co do przedmiotu porozumienia (ponieważ każde zadanie pozostające w kompetencji podmiotów zawierających porozumienie może być jego przedmiotem). Przepisy prawa nie precyzują zatem treści tych porozumień, ograniczając się jedynie do ogólnego określenia podmiotowych i przedmiotowych ram porozumienia. Z kolei porozumienia szczególne – wręcz przeciwnie – charakteryzują się tym, że przepisy prawa, które je normują od razu dokonują konkretyzacji możliwego porozumienia i to zarówno na drugim, jak i na trzecim poziomie (wskazują na konkretne podmioty i szczegółowo określają przedmiot).[42]
Typologia porozumień administracyjnych, z uwzględnieniem powyższych uwag, przedstawiać się będzie następująco:
POROZUMIENIA WERTYKALNE:
1) porozumienia między organami administracji rządowej:
- a) organy centralne i terenowe organy administracji rządowej – nie występują,
- b) wojewodów:
– z zespolonymi organami administracji rządowej,
– z organami działającymi na obszarze województwa,
– z podległymi im jednostkami organizacyjnymi;
2) porozumienia między organami administracji rządowej i jednostkami samorządu
terytorialnego:
- a) porozumienia organów centralnych (ministrowie i kierownicy urzędów centralnych):
– z jednostkami samorządu terytorialnego,
– ze związkami tych jednostek
- b) porozumienia wojewodów:
– z jednostkami samorządu terytorialnego,
– ze związkami tych jednostek,
- c) porozumienia organów administracji rządowej:
– z jednostkami samorządu terytorialnego,
– ze związkami tych jednostek,
3) porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego:
- a) województwa:
– z powiatami i miastami na prawach powiatu,
– z gminami,
– ze związkami powiatów, komunalnymi i międzygminnymi;
- b) powiatów:
– z gminami,
– ze związkami komunalnymi i międzygminnymi.
POROZUMIENIA HORYZONTALNE:
1) porozumienia między organami administracji rządowej:
- a) między organami administracji centralnej – nie występują,
- b) między wojewodami,
- c) wojewodów z państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
2) porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego:
- a) między województwami,
- b) między powiatami, w tym powiatów z miastami na prawach powiatu,
- c) powiatów ze związkami powiatów,
- d) komunalne, w tym ze związkami komunalnymi,
- e) międzygminne,
- f) gmin ze związkami międzygminnymi,
- g) między związkami jednostek samorządu terytorialnego.
Porozumienie o przeniesieniu zadań i kompetencji
Jednostka samorządu terytorialnego może zawrzeć porozumienie o przekazaniu swoich wybranych zadań i kompetencji z inną jednostką samorządu terytorialnego oraz organizacją pozarządową. Natomiast porozumienie z organem administracji rządowej (wojewodą będącym organem zespolonej administracji rządowej w województwie) oraz naczelnym lub centralnym organem administracji rządowej może przewidywać wyłącznie uzyskanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań i kompetencji powierzonych samorządowi terytorialnemu z zakresu administracji rządowej, a nigdy ograniczenie kompetencji samorządu na rzecz administracji rządowej. Natomiast brak jest podstaw do porozumień o przekazaniu kompetencji przez organy niezespolonej administracji rządowej w województwie na rzecz gminy.[43]
Możliwe są również porozumienia między jednostkami samorządowymi różnego rodzaju, albowiem gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a USG). Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, czyli z gminami i miastami na prawach powiatu, a także z samorządem województwa, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu (art. 5 ust. 2 USP), wreszcie samorząd województwa może zawierać z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a więc gminami i powiatami z obszaru tego województwa, porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, w których właściwy jest samorząd województwa (art. 8 ust. 2 USW).[44]
Zgodnie z orzecznictwem[45] i literaturą przedmiotu[46] kompetencje z zakresu administracji rządowej uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze porozumienia o przekazaniu kompetencji nie mogą być przez tę jednostkę przekazywane innym podmiotom. Nie ma natomiast przeszkód, aby ta jednostka we własnym zakresie wskazała, który jej organ lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze) ma wykonywać owe kompetencje. Stroną porozumienia jest bowiem podmiot prawa, czyli jednostka samorządu terytorialnego.[47]
Porozumienie skuteczne jest wobec osób trzecich (erga omnes), czyli zmienia ono ze skutkiem powszechnie obowiązującym ustawowo określoną właściwość organów administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej.[48]
W drodze porozumienia mogą być przekazywane kompetencje do wydawania decyzji, postanowień, do podejmowania czynności faktycznych (np. gromadzenia danych czy prowadzenia rejestru). Porozumienie, mające charakter czynności prawa administracyjnego, nieobjęte kognicją sądu powszechnego, nie może dokonywać przesunięć zadań publicznych o charakterze cywilnym, które są wykonywane na podstawie czynności prawa cywilnego.[49] Początkowo pojawił się również pogląd o niedopuszczalności przenoszenia kompetencji do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących w drodze porozumienia. Jednak obecnie powszechnie akceptowany jest pogląd całkowicie przeciwny, tj. akceptuje się możliwość przesuwania takich kompetencji zarówno w porozumieniach zawieranych między jednostkami samorządu terytorialnego, jak i między samorządem terytorialnym i administracją rządową.[50]
Do zadecydowania o przystąpieniu do porozumienia powołany jest organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, który podejmuje stosowną uchwałę. Na tej podstawie zostaje podpisany dokument porozumienia, czyli oświadczenia woli w imieniu stron porozumienia składają ich przedstawiciele. W imieniu gminy takie oświadczenie złoży wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W imieniu powiatu będą to dwie osoby działające łącznie, czyli dwaj członkowie zarządu powiatu albo członek zarządu wraz z pełnomocnikiem. Natomiast samorząd województwa powinny reprezentować dwie osoby, tj. marszałek województwa działający wraz z innym członkiem zarządu, chyba że statut województwa dopuszczałby zawieranie porozumień przez samego marszałka.[51]
Ponieważ przekazywaniu zadań i kompetencji powinno towarzyszyć określanie zasad i trybu przekazywania adekwatnych środków finansowych, zawarte porozumienie będzie potrzebowało kontrasygnaty skarbników (głównych księgowych) zaangażowanych jednostek samorządu terytorialnego.[52]
Porozumienie, o którym tu mowa, podlega regułom promulgacji, przepisanym dla wszystkich aktów prawa miejscowego. Znajduje zatem zastosowanie wymaganie promulgacji, jako warunek wejścia w życie porozumienia. Potwierdza to tezę, iż porozumienie stanowi akt prawa miejscowego. Należałoby zaryzykować stwierdzenie, iż treść porozumienia wchodzi w życie po upływie, co do zasady, 14 dni od opublikowania tego porozumienia.
Ponieważ celem porozumienia jest przesunięcie zadań i kompetencji, to w toku jego realizacji mogą pojawić się spory kompetencyjne. Spory tego rodzaju między dwiema lub więcej jednostkami samorządu terytorialnego rozstrzyga samorządowe kolegium odwoławcze wspólne dla obu jednostek, będące organem wyższego stopnia dla wszystkich zaangażowanych jednostek. Jeżeli o kompetencje spierają się dwie lub więcej jednostki samorządu terytorialnego, niemające wspólnego samorządowego kolegium odwoławczego, to właściwy do rozstrzygania jest sąd administracyjny. Również spory kompetencyjne między jednostką samorządu terytorialnego a wojewodą rozstrzyga sąd administracyjny.[53]
Natomiast spory majątkowe wynikające z porozumień objęte są kognicją sądów powszechnych (prawa cywilnego). W szczególności sąd cywilny jest właściwy dla oceny, czy środki finansowe przewidziane w porozumieniu zostały terminowo wypłacone oraz czy zachowano inne ustalone w nim warunki.
Porozumienie o utworzeniu związku międzykomunalnego
Aktualnie podstawę prawną tworzenia związków stanowią przepisy art. 10 ust. 2 oraz art. 64-73a USG, oraz art. 65-72 i 74 USP. Związki mogą być tworzone przez gminy oraz powiaty. Nadto, zgodnie z przepisem art. 74 USP miasto na prawach powiatu może tworzyć związki z gminami. Biorąc zatem pod uwagę obowiązującą regulację prawną, można wyróżnić: związki międzygminne (art. 64 ust. 1 USG), związki powiatów (art. 72 USP), związki mieszane – czyli związki miast na prawach powiatu z gminami (art. 74 USP). Wskazane rodzaje związków – wyróżniane ze względu na podmioty, które mogą je zawiązywać – można określić wspólną nazwą: związki międzykomunalne.[54]
Związki międzykomunalne to odrębne jednostki organizacyjne, które dysponują znacznym zakresem samodzielności i niezależności od tworzących je organów samorządowych. Każdy związek jest odrębnym podmiotem, a zarazem odrębną, wyposażoną we własne organy strukturą organizacyjną. Jest on podmiotem prawa publicznego, utworzonym dla realizacji określonych zadań publicznych. Ze względu na fakt, że są tworzone dla realizacji określonych celów, bywają również nazywane związkami celowymi.[55]
Aby utworzyć związek potrzeba uchwał zainteresowanych tego rodzaju współdziałaniem rad gmin bądź rad powiatów. Także przystąpienie do związku już istniejącego, jak i wystąpienie z istniejącego związku wymaga podjęcia stosowej uchwały. Zaznaczyć przy tym należy, że uchwały w sprawie utworzenia związku są ukoronowaniem wcześniejszych negocjacji, mających na celu uzgodnienie zakresu zadań oraz sposobu działania związku.[56] Wszystkie najważniejsze dla związku sprawy reguluje jego statut, który musi zostać przyjęty bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady każdej z zainteresowanych gmin bądź też powiatów.[57] W procesie tworzenia związku kluczowe znaczenie ma właśnie przyjęcie statutu związku przez rady zainteresowanych gmin czy powiatów, ponieważ ustawa w części poświęconej związkom i porozumieniom ma w znacznym stopniu charakter ramowy, a zatem wypełnienie tych ram powinno w istotnym zakresie następować za pomocą przepisów statutowych. Statut związku międzygminnego pełni taką samą funkcję jak statut gminy, a jego charakter prawny jest również taki sam, jak statutu gminy. Nie zmienia tego w niczym fakt, że utworzenie związku międzygminnego oraz uchwalenie jego statutu przez każdą z gmin poprzedzają negocjacje i uzgodnienia co do utworzenia samego związku, zadań wykonywanych przez związek i postanowień statutu związku. Niemniej jednak podobnie jak w wypadku statutu gminy, tak i w wypadku statutu związku swoboda ustalania jego treści jest ograniczona przepisami ustawowymi, które wyznaczają ramy działania gmin oraz tworzenia związków międzygminnych.[58]
Związek posiada osobowość prawną, którą nabywa po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia jego statutu. Jest on więc odrębnym podmiotem prawa, który przejmuje kompetencje z zakresu administracji publicznej uprzednio należące do gmin bądź powiatów. Związek jest zatem zarówno podmiotem prawa publicznego, jak i prawa cywilnego.[59] Nadzór zarówno nad związkami gmin, jak i związkami powiatów sprawuje wojewoda.
Rejestr związków międzygminnych i związków powiatów prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. Sposób prowadzenia tego rejestru, ogłaszania statutów związków, a także określenie niezbędnej dokumentacji do wpisania związku do rejestru i danych podlegających wpisaniu, jak również sposób dokonywania zmian wpisów w rejestrze – określił tenże minister w drodze rozporządzenia. Stosownie do jego postanowień utworzenie związku zgłaszają do rejestru rady tworzących go gmin, za pośrednictwem wojewody (właściwego ze względu na siedzibę związku).[60] Rejestr prowadzony jest w formie księgi rejestrowej i jest jawny.
Utworzenie związku zmienia strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów – także w zakresie władczych form działania.[61] Związek wykonuje powierzone mu zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 USG i art. 66 ust. 1 USP). Gminy, które przystąpiły do związku, cedują ex lege na związek swoje prawa i obowiązki w zakresie przekazanych mu zadań. A zatem zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Związek może je wykonywać bezpośrednio, może też tworzyć w celu ich wykonania jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa i zawierać umowy z innymi podmiotami na podstawie art. 9 ust. 1 USG.[62]
Przejęte przez związek zadania mogą być różnorakie. Korzysta on przy tym z różnych prawnych form działania. W literaturze przedmiotu wskazano jednak, że formy te powinny być określone w statucie, który w sposób wyraźny powinien wskazywać, że organy związku mogą posługiwać się formami działania, które zostały wskazane w ustawach w odniesieniu do określonych zadań. Związek otrzymuje środki majątkowe, przekazywane przez jego członków na zasadach, w trybie i wysokości określonej w statucie. Prowadzi również własną gospodarkę finansową, do której stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin bądź przepisy o gospodarce finansowej powiatów. Podstawę działalności związku stanowi uchwalony przez zgromadzenie plan finansowy. Nadto związki, jako odrębne podmioty prawa, mogą podejmować zadania, które nie mają charakteru publicznego, np. prowadzić działalność gospodarczą z własnej inicjatywy.[63]
Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym warunkiem utworzenia związku jest zawarcie w tej sprawie porozumienia. To bowiem porozumienie administracyjne jest jedną z prawnych form, w której podmioty administracji mają możliwość podejmować swoje działania. W rezultacie skorzystanie z tej formy może doprowadzić do powstania nowego podmiotu prawa – związku.
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 229.
[2] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 69.
[3] Wyrok NSA z 29 kwietnia 1991 r. (SA/219 Gd/91, Legalis)
[4] M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 181.
[5] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 230
[6] Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 2002, s. 116.
[7] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 7.
[8] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 11.
[9] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 5.
[10] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 179.
[11] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 149.
[12] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 19.
[13] Wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r. (SA/Rz 1109/95, Legalis)
[14] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 21.
[15] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 233.
[16] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 17.
[17] P. Lisowski, A. Pakuła, Porozumienia komunalne, AUWr 1996, Nr 35.
[18] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 138.
[19] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 23.
[20] K. Ziemski, Formy prawne działania administracji publicznej, w: Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego (pod red. J. Posłusznego), Przemyśl-Rzeszów 2003, s. 236.
[21] P. Lisowski, A. Pakuła, Porozumienia komunalne, AUWr 1996, Nr 35.
[22] Ibidem.
[23] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 26.
[24] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 151.
[25] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 27.
[26] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 69.
[27] Ibidem, s. 70
[28] Ibidem.
[29] Za: M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 31.
[30] Ibidem, s. 33.
[31] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95)
[32] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity – Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
[33] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 576 z późn. zm.).
[34] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206)
[35] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 73.
[36] Ibidem, s. 73-74.
[37] Ibidem.
[38] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 140.
[39] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 75.
[40] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 141.
[41] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 155.
[42] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 44.
[43] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 59.
[44] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 44.
[45] Wyrok NSA z 13 lutego 1991 r. (SA/wr 7/91, Legalis)
[46] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 45.
[47] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 61.
[48] Ibidem.
[49] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 186.
[50] Ibidem, s. 188.
[51] J. Korczak, O nieporozumieniach wokół porozumień w administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2009, nr 6, s. 34.
[52] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 63.
[53] Ibidem, s. 64.
[54] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 93.
[55] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 81.
[56] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 94.
[57] Ibidem.
[58] Ibidem, s. 95.
[59] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 87.
[60] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 96.
[61] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 89.
[62] Ibidem, s. 90.
[63] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 85.
