Prawnik Zawiercie – Multicentryczność systemu prawa
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Pozycja państwa na arenie międzynarodowej, jak i odgrywane przez nie role zmieniały się bardzo dynamicznie: od pozycji centralnego i jedynego aktora ze swobodą wyboru pożądanych do odegrania ról w systemie międzynarodowym do jednego z wielu uczestników stosunków międzynarodowych (z pewnymi ograniczeniami, co do swobody wyboru ról)[1]. Jednocześnie pojawienie się obok państwa innych uczestników stosunków międzynarodowych oraz ograniczenie możliwości kontroli przez państwo wielu dziedzin współpracy międzynarodowej spowodowało, że powszechna stała się opinia o spadku pierwszoplanowej roli państwa w stosunkach międzynarodowych[2].
Współczesna rzeczywistość, wykreowana opisywanymi zjawiskami, oznacza dla decydentów państwowych wzrost stopnia trudności w podejmowaniu skutecznych i optymalnych decyzji. Decydenci państwowi muszą brać pod uwagę nie tylko interes państwa, jego priorytety, koszty decyzji, ale również cechy charakterystyczne systemu międzynarodowego i pozapaństwowych aktorów stosunków międzynarodowych takich jak narody, organizacje międzynarodowe i ruchy międzynarodowe, uczestników transnarodowych, organizacje pozarządowe, prywatne i terytorialne podmioty krajowe, które posiadają zbliżony status jak państwa a jednocześnie inne cele i priorytety[3].
Jak już była o tym mowa, z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska przystępując do Unii Europejskiej poszerzyła swój system prawa o prawo unijne rozumiane nie tylko jako akty prawa, ale także cały dorobek acquis communautaire, czyli także orzecznictwo sądów wspólnotowych. Dawny „obcy” unijny system prawny stał się systemem „własnym” Rzeczypospolitej. Tym sposobem na terytorium jednego państwa istnieje własny porządek, obejmujący system prawa narodowego oraz unijny. Ten drugi, z jego podziałem kompetencji na wyłączne, konkurujące i równoległe, z koncepcją „zajętego pola”, ze zwieńczającą te kwestie zasadą subsydiarności, ma skomplikowane, drobiazgowo zakreślone reguły co do przedmiotu i zakresu tworzonego prawa i form, w jakich to może następować w poszczególnych wypadkach, zakresu upoważnienia dla poszczególnych typów aktów i skutków, jakie te akty wywierają, itd. System ten podlega interpretacji zastrzeżonej tylko dla organów wspólnotowych[4].
Przekazanie kompetencji władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz instytucji Unii Europejskiej nastąpiło w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, co oznacza, że najwyższym źródłem wewnętrznego prawa krajowego pozostaje nadal sama Konstytucja. Zaznacza się jednak przy tym[5], że skoro polski ustrojodawca przekazał w powyższy sposób swoje kompetencje to tym samym prawodawca unijny zastąpił prawodawcę krajowego. Konsekwencją tego jest pełne stosowanie odpowiednich norm unijnych. Odnosi się to nie tylko do sytuacji, w której chodzi o normy prawa unijnego sensu stricto, lecz także o normy spoza tego systemu, do których prawo unijne odsyła[6].
Istotnym novum, które pojawiło się w systemie prawa krajowego po 1 maja 2004 r. była konieczność uwzględniania przez prawodawcę krajowego orzecznictwa sądów wspólnotowych[7]. Wpływ orzeczeń Trybunału zapadłych w sprawach wszczętych czy to na skutek pytań prejudycjalnych czy to na skutek rozstrzygania skarg Komisji Europejskiej w trybie art. 226 TWE[8] wymusił dostosowywanie prawa wewnętrznego do wykładni stosowanej przez sędziów wspólnotowych. Zaakceptowanie przez sądy krajowe konieczności uwzględniania wykładni dokonywanej przez ETS zwiększyły w znacznym stopniu wpływ judykatury na wewnętrzny system prawa krajowego.
W polskim systemie podstawową rolę w procesie wdrażania prawa unijnego pełni ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej[9]. Powołana ustawa zawiera w rozdziale 2 przepisy dotyczące współpracy w zakresie stanowienia prawa Unii Europejskiej, a w rozdziale 4 przepisy dotyczące z kolei współpracy w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo Unii Europejskiej.
Główną konsekwencją aktu przystąpienia do Unii Europejskiej, związaną z powyżej poruszonymi zagadnieniami, było pojawienie się koncepcji multicentryczności[10] systemu prawa opisującej skutki tworzenia norm o zasięgu ponadnarodowym (transgranicznym) wynikających z przekazania kompetencji do ich tworzenia organom międzynarodowym – koncepcji będącej alternatywą do dotychczasowej hierarchicznej teorii systemu prawa opisującej źródła prawa i podmioty, które to prawo kształtowały[11].
Idea koncepcji multicentryczności polega na podziale kompetencji decyzyjnych w razie kolizji norm różnych systemów prawnych obowiązujących na tym samym obszarze (np. system państwowy i system norm unijnych) poprzez przyznanie konkretnym organom kompetencji decyzyjnych quad usum, czyli chodzi o rozdzielenie kompetencji z tej samej materii pośród różne organy z różnych systemów obowiązujących na tym samym obszarze[12]. Rozdzielenie kompetencji może polegać na wypracowaniu odpowiednich norm kolizyjnych.
Jak zatem widać, koncepcja multicentryczności burzy całkowicie tradycyjną wizję hierarchicznego systemu prawa, w którym akty niższego rzędu muszą być niesprzeczne z aktami lokowanymi wyżej. W obrębie tej hierarchii zwykły znajdować się ośrodki mające głos decydujący w zakresie wykładni, oddziałującej także ratione imperii, z powodu zajmowanego miejsca w hierarchii i związanej z tym kompetencji. Multicentryczność wprowadza wielość ośrodków decyzyjnych, a co za tym idzie zakłada funkcjonowanie wielu ocen i podział władzy (kompetencji) prowadzącej do ich wyrażania, w postaci stanowienia, odczytywania (interpretacja), stosowania prawa[13]. Multicentryczność wymaga zaakceptowania samego faktu, że różne centra mogą w wiążący sposób wypełniać swoim działaniem tę samą przestrzeń prawną (w zakresie tworzenia prawa, jak i jego odczytywania, tj. interpretacji i stosowania)[14].
Współcześnie, w związku z członkostwem w strukturach Unii Europejskiej, na terenie jednego państwa operują – w zakresie stanowienia, stosowania oraz interpretacji prawa – ośrodki zewnętrzne. To zaś nie tylko narusza tradycyjną wizję prawnego porządku, ale też wywołuje spory, co do wzajemnych relacji pomiędzy prawem unijnym (stanowionym przez instytucje Unii Europejskiej) oraz prawem krajowym. Stan taki rodzi potrzebę opracowania narzędzi umożliwiających „współistnienie” obu systemów, a przede wszystkim rozwiązywania ewentualnych kolizji między sprzecznymi normami pochodzącymi z różnych systemów[15]. Multicentryczność pojawiająca się na tle „współistnienia” prawa wspólnotowego i prawa krajowego w rzeczywistości dotyczy jednak podziału kompetencji quad usum. Nie chodzi tu bowiem o dwa odrębne prawne porządki wypełniające przestrzeń prawną danego państwa – jest to porządek jeden, tyle że multicentryczny, stanowiący z prawem wewnętrznym jednolity corpus iuris jako prawa państwa członkowskiego. W tych warunkach miejsce w hierarchii, osiągnięte w ramach jednego ośrodka, nie daje jednak gwarancji wpływu na kompetencje realizowane w ramach innego ośrodka[16]. Zakładając jednak, że w warunkach multicentryczności nie da się zbudować jednolitej hierarchii aktów normatywnych pochodzących od różnych ośrodków decyzyjnych a podsystemy (krajowy i unijny) wypełniają jedną przestrzeń prawną (jako jej jeden system prawa) to wspomniany we wcześniejszym zdaniu problem zdaje się być problemem pozornym[17]. W. Lang stwierdza nawet, iż „zjawisko multicentryzmu nie determinuje kolizji norm, może być zarówno generatorem, jak i minimalizatorem sytuacji kolizyjnych”[18]. Nie da się jednak zaprzeczyć, iż – chociażby – potencjalne niebezpieczeństwo takich kolizji w układzie multicentrycznym zawsze istnieje i jest, logicznie rzecz biorąc, większe niż w układzie monocentrycznym.
Pojawienie się prawa wspólnotowego uwidocznia multicentryczność systemu prawa obowiązującego na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej. W zakresie jego tworzenia decyduje o tym kwestia zakresu kompetencji wyłącznych i konkurujących z kompetencją porządkującą i zasadą „zajętego pola”. W ramach multicentrycznego systemu prawa zasady typu lex posterior derogat legi priori, lex superior derogat legi inferiori, lex specialis derogat legi generali, zachowują swoje znaczenie w obrębie każdego z korpusów tego prawa (prawo rodzime – prawo wspólnotowe)[19]. Natomiast nie na wiele się przydają w obliczu interferencji między poszczególnymi korpusami, tworzącymi wielocentryczny system, bynajmniej nie identyczny co do przedmiotu regulacji. Zmieniona struktura wymaga posiłkowania się szczególnymi regułami kolizyjnymi, decydującymi o pierwszeństwie norm w ramach multicentrycznego systemu prawnego[20]. Przede wszystkim dzięki orzecznictwu ETS zbudowano kunsztowny system zasad kolizyjnych, prowadzących do zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego, zasady skutku bezpośredniego prawa unijnego oraz zasady prounijnej wykładni prawa krajowego (zasady te zostaną opisane w dalszej części pracy).
Multicentryczność ogranicza zarazem możliwość ujmowania działania polskich sądów w „monadycznej izolacji”. Multicentryczność systemu prawnego wprowadza konieczność uwzględniania przez sądy faktu istnienia „innych gospodarzy” wobec systemu prawnego, niż tylko ustawodawca rodzimy (jako twórca źródeł prawa) i ewentualnie rodzimy sąd instancyjnie wyższy jako interpretator prawa i kontroler rozstrzygnięcia[21]. Pojawiają się nie tylko działający „z zewnątrz” autorzy źródeł polskiego prawa, ale i zewnętrzny sąd – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – władny oceniać (z punktu widzenia własnych kompetencji i zakresu działania) prawidłowość interpretacji i rozstrzygnięć polskich sądów[22].
Reasumując, multicentryczność prawa jest terminem nieostrym znaczeniowo, ale także ciekawym i trafnym w swej istocie podsumowaniem pewnej tendencji współczesnych systemów prawa. W. Lang pisze, że „multicentryczność polega (…) na występowaniu w jednym porządku prawnym wielu równorzędnych źródeł prawa nie tworzących układu hierarchicznego (hierarchii norm)”. Jest to więc przeciwieństwo monocentrycznego systemu, który zgodnie ze słowami W. Langa „tworzy hierarchia norm prawnych oparta na zasadzie subordynacji norm niższego rzędu normom wyższego rzędu”[23]. Multicentryzm tworzenia i obowiązywania norm prawnych w aspekcie zewnętrznym związany jest więc z kompetencjami prawodawczymi organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska[24]. Dotychczasowe dwuwymiarowe postrzeganie systemu prawa, jako swego rodzaju piramidy norm prawnych, okazuje się obecnie niewystarczające. Dopiero szersze spojrzenie na system prawa, pozwala nam dostrzec poszczególne centra decyzji prawodawczych, tworzące między sobą „układ sieciowy”. W takim układzie, kluczowe znaczenie ma pytanie o charakter wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi elementami systemu prawa[25]. Dotyczy ono także istnienia określonej zasady podstawowej, która wiązałaby wszystkie te elementy. Podział kompetencji quad usum może dotyczyć wyłącznie tych obszarów, które są wspólne dla prawa wspólnotowego i porządku wewnętrznego. Jednoznaczne ustalenie katalogu takich „obszarów wspólnych” nie jest jednak możliwe. Koncepcji multicentryczności systemu prawa, nie należy bowiem traktować jako wiążącego opisu istniejącej rzeczywistości. Koncepcja ta, ma na celu wyznaczenie pewnych ram, dzięki którym możliwe będzie znalezienie praktycznych rozstrzygnięć tych zagadnień, z jakimi spotykamy się dokonując analizy obowiązującego prawa[26].
Koncepcja multicentryzmu nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie w jaki sposób dehierarchizacja systemu prawa ma się do krajowych norm konstytucyjnych oraz – szerzej – do kwestii suwerenności państwa[27]. Dostrzegając powiązania między zmianami postrzegania suwerenności (od klasycznie pojmowanej synonimiczności suwerenności i niezależności do określenia współczesnej suwerenności mianem przenikania i współzależności) oraz systemu prawa, można przyjąć, że wzajemne przenikanie się, współzależność, przenieść należy także na płaszczyznę systemu źródeł prawa.
W tym duchu utrzymana jest tzw. „koncepcja dyspersji suwerenności” N. McCormicka, zakładająca, iż mamy obecnie do czynienia z postępującym rozproszeniem uprawnień i kompetencji tradycyjnie przysługujących najwyższym władzom państwowym. Ta dyspersja suwerenności odbywa się nie tylko „ku górze”, a więc w kierunku przekazywania uprawnień organizacjom międzynarodowym czy też ponadpaństwowym, ale też w „w dół” – w obrębie przestrzeni prawnej danego państwa (np. przekazywanie uprawnień władzom samorządowym: samorządom terytorialnym, zawodowym, etc.)[28]. Przekazywanie kompetencji może dotyczyć uprawnień w zakresie tworzenia czy też stosowania (a więc także interpretowania prawa). Jako dobry przykład przekazywania uprawnień w kierunku „ku górze” służyć może właśnie instytucja transferu praw suwerennych państw członkowskich na organy Unii Europejskiej[29].
W podobnym tonie wypowiada się z resztą polski Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu dotyczącym zgodności z Konstytucją traktatu lizbońskiego[30] Trybunał stwierdza, iż[31]: „[…] pojęcie suwerenności jako władzy najwyższej i nieograniczonej, zarówno w stosunkach wewnętrznych państwa, jak i jego stosunkach zewnętrznych […] podlega zmianom odpowiadającym przeobrażeniom, które dokonują się w świecie w ostatnich stuleciach. Zmiany te są konsekwencją demokratyzacji procesów decyzyjnych w państwie, ze względu na zastąpienie zasady suwerenności monarchy zasadą zwierzchnictwa narodu, ograniczonego przez prawa człowieka, mające swe źródło w nienaruszalnej godności ludzkiej. Wynikają one również ze wzrostu roli prawa międzynarodowego, jako czynnika kształtującego stosunki międzynarodowe, są skutkiem rozwoju procesu instytucjonalizacji społeczności międzynarodowej, a także następstwem globalizacji oraz konsekwencją integracji europejskiej. W rezultacie wspomnianych zmian suwerenność nie jest już postrzegana jako nieograniczona możliwość wpływu na inne państwa lub jako wyraz potęgi niepodlegającej wpływom zewnętrznym, przeciwnie, swoboda działań państwa podlega ograniczeniom prawnomiędzynarodowym”. Trybunał zaznacza, iż „przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę najwyższej mocy prawnej konstytucji (jej nadrzędności), lecz nie stanowi jej zakwestionowania”, bowiem „normy Konstytucji stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją)” i dalej, że „pogląd o związku nadrzędności Konstytucji z zasadą suwerenności jest zbieżny ze stanowiskiem doktryny, w myśl którego zachowanie pierwszeństwa Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa”, dlatego „[…] zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem. Dla oceny stanu suwerenności Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej decydujące znaczenie ma w konsekwencji stworzenie podstaw członkostwa w Konstytucji jako akcie suwerennej władzy narodu”.
Tezy te są tezami uzasadnionymi. Konstytucje narodowe powinny, mimo narastającego multicentryzmu, zachować należną im rangę najważniejszych aktów normatywnych w państwie[32]. Normy konstytucyjne nie powinny jednak mieć mocy derogującej względem sprzecznych z nimi norm unijnych. Powinny one raczej spełniać rolę translatora zewnątrzsystemowych elementów prawnych (norm wspólnotowych) na grunt krajowy. Konstytucje narodowe stanowią fundament, na którym opiera się zarówno pochodna autonomii prawa wspólnotowego, bowiem to właśnie konstytucyjne mechanizmy pozwoliły na przekazanie organizacjom międzynarodowym kompetencji prawotwórczych, adiudykacyjnych oraz interpretacyjnych. Oczywiście, kompetencje te, zgodnie z postępującym multicentryzmem, są całkowicie samodzielnie i niezależnie wykonywanymi uprawnieniami przez powołane do tego organy[33].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] T. Łoś – Nowak, Państwo jako uczestnik stosunków międzynarodowych, [w:] Studia z Teorii Polityki. Tom II, red. A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak ,Wrocław 1998, s. 84.
[2] R. Szafarz, Międzynarodowy porządek prawny i jego odbicie w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 34.
[3] T. Łoś – Nowak, Państwo jako uczestnik…, op. cit., s. 85.
[4] W. Czapliński, Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność państwowa, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 128.
[5] B. Banaszak, System prawa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamentali, Przegląd Legislacyjny 4/2008, Warszawa 2008, s. 59.
[6] W. Czapliński, Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne w praktyce sądów konstytucyjnych państw członkowskich (wybrane zagadnienia), Kwartalnik Prawa Publicznego 2/2004, Warszawa 2004, s. 7.
[7] W szczególności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, potocznie nazywanego Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości; dalej jako: ETS.
[8] Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą podpisany w Rzymie 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2); obecnie: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – zmiana wprowadzona przez Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569).
[9] Ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 52 poz. 515 ze zm.).
[10] Nazwa za: E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, Państwo i Prawo 4/2005, Warszawa 2005, s. 3 – 4; także: „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2006 oraz Dialog i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa, Europejski Przegląd Sądowy 11/2008 i 12/2008.
[11] E. Łętowska, Między Scyllą i Charybdą – sędzia polski między Strasburgiem i Luksemburgiem, Europejski Przegląd Sądowy 10/2005, Warszawa 2005, s. 6.
[12] E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu…, op. cit., s. 4.
[13] A. Kustra, Wokół problemu multicentryczności, Państwo i Prawo 6/2005, Warszawa 2005, s. 86.
[14] E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu…, op. cit., s. 5.
[15] A. Kustra, Wokół problemu…, op. cit., s. 87.
[16] E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu…, op. cit., s. 5.
[17] T.T. Koncewicz, Wspólnotowe dialogi sądowe i competence de la competence Trybunału Sprawiedliwości. W poszukiwaniu równowagi w multicentrycznym świecie prawnym, Palestra 1-2/2005, Warszawa 2005, s. 188.
[18] Cytat za: A. Kustra, Wokół problemu…, op. cit., s. 87.
[19] T.T. Koncewicz, Wspólnotowe dialogi sądowe…, op. cit., s. 189.
[20] ibidem.
[21] A. Kustra, Wokół problemu…, op. cit., s. 87.
[22] T.T. Koncewicz, Wspólnotowe dialogi sądowe…, op. cit., s. 189.
[23] Cytaty z W. Langa za: A. Kustra, Wokół problemu…, op. cit., s. 86 – 88.
[24] Często nazywana też – dla odróżnienia od klasycznej organizacji międzynarodowej występującej w prawie międzynarodowym publicznym – „organizacją ponadnarodową”.
[25] E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu…, op. cit., s. 6 – 7.
[26] A. Kustra, Wokół problemu…, op. cit., s. 88.
[27] Bezdyskusyjnym obecnie faktem jest jednak stwierdzenie, że współczesne pojmowanie suwerenności państwowej daleko odbiega od znaczenia, jakie przypisywano temu terminowi w okresie tworzenia się pierwszych państw narodowych.
[28] A. Wyrozumska, Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej — problemy pluralizmu porządków prawnych, [w:] Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red. J. Kranz, Warszawa 2006, s. 168.
[29] L. Morawski, Suwerenność i prawo międzynarodowe – od prawa państw do prawa ludów, Forum Prawnicze 1/2011, Warszawa 2011, s. 15.
[30] Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569).
[31] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r.; K 32/09 (Dz. U. z 2010 r., Nr 229, poz. 1506).
[32] J. Kranz, Suwerenność w dobie przemian, [w:] Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. 79.
[33] E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu…, op. cit., s. 11; podobnie: A. Kustra, Wokół problem…, op. cit., s. 88.
