Prawnik Zawiercie – Istota decyzji administracyjnej
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Obecnie, w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako „oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”[1] lub jako „akt stosowania materialnego prawa administracyjnego”[2]. Część literatury definiuje decyzję administracyjną jako „kwalifikowany akt administracyjny, odznaczający się określoną formą i wydawany po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania administracyjnego[3]”; inni nazywają ją „aktem administracyjnym sensu stricto, charakteryzującym się jednostronnością, zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością. Rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest przejawem woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego[4]”. Najpełniejszą definicją decyzji administracyjnej zdaje się być jednak ta, uznająca ją za „jednostronną czynność organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi[5]”. Adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania. Stroną może być obywatel lub inny podmiot prawa, którego decyzja dotyczy.
Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej[6]. „Ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza kwalifikowanie jako decyzji wszelkich czynności faktycznych względnie materialno – technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej”[7]. Ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego zezwala na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego wszelkich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej, a nadto wszelkich pozostałych czynności dwustronnych, także z zakresu prawa administracyjnego, jak na przykład umowy i porozumienia o charakterze publicznoprawnym[8].
Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych[9]. Decyzja administracyjna rozpatrywana jako akt procesowy powinna się odróżniać od innych form procesowych aktu administracyjnego, powinna ona posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Jest to pełna charakterystyka pojęcia decyzji administracyjnej jednocząca elementy doktrynalne o różnym stopniu ogólności, ale z uwzględnieniem ich waloru praktycznego.
W doktrynie przyjmuje się, że:
1) jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy i adresatem jest strona, to mamy do czynienia z decyzją administracyjną;
2) jeżeli zaś treść pisma nie zawiera rozstrzygnięcia, zaś adresatem jest strona, wówczas pismo traktujemy jako postanowienie lub informację;
3) jeżeli pismo rozstrzyga sprawę administracyjną, ale jego adresatem jest osoba nie będąca stroną postępowania, to zachodzi przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 KPA;
4) jedynie informujący charakter należy przypisać pismu organu administracji, gdy jego adresatem nie jest strona postępowania, a ono samo nie rozstrzyga sprawy stanowiącej jego przedmiot[10].
Jednakże w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, zależnie od okoliczności sprawy, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna[11].
W piśmiennictwie jest sporne, czy przyrzeczenie administracyjne może być kwalifikowane jako decyzja administracyjna. W klasycznej formie przyrzeczenia organ administracji publicznej zobowiązuje się wobec określonego podmiotu do późniejszego zachowania się określonego rodzaju, w szczególności do zaniechania podjęcia lub podjęcia decyzji administracyjnej o określonej treści. Należy przyjąć, że przyrzeczenie administracyjne jest decyzją administracyjną, jeżeli tak stanowi przepis prawa[12]. Zagadnienie jest jednak sporne, bowiem przyrzeczenie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może być uznane za decyzję administracyjną, z drugiej zaś strony zawarte w pisemnym przyrzeczeniu zobowiązanie się organu do działania w określony sposób wobec strony postępowania rodzi skutki prawne wynikające z zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8)[13].
Zagadnienie pojęcia „organ administracji publicznej” jako podmiotu wydającego decyzję administracyjną jest złożone w świetle przepisów Konstytucji RP, lecz nie powinno budzić zasadniczych kontrowersji na tle przepisów art. 1 i 5 kodeksu. Problem polega na odróżnieniu i oddzieleniu tych oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Zagadnienie to jest szczególnie doniosłe w tej sytuacji, gdy ten sam organ administracji publicznej jest umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek podmiotu stosunków cywilnoprawnych oraz do podejmowania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek tego samego podmiotu, jako podmiotu prawa publicznego. Paradygmatem jest tu klasyczne rozróżnienie między dominium a imperium. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zasady tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna[14].
Z przepisów kodeksu wynika, że decyzja może mieć formę pisemną lub formę ustną, a zatem istnieją tylko dwa rodzaje decyzji: decyzje pisemne i decyzje ustne. Kodeks nie zna decyzji konkludentnej polegającej na tym, że na przykład brak wydania decyzji odmownej w określonym przez prawo terminie jest równoznaczne z wydaniem decyzji pozytywnej. Z formą czynności prawnej organu administracji publicznej związane jest zagadnienie wymagań formalnych stawianych decyzji oraz zagadnienie domniemania decyzji, co szerzej zostanie omówione w podrozdziale drugim niniejszego rozdziału[15].
W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie podkreśla się, że przepisy prawa posługują się niekonsekwentnie pojęciem „decyzja” lub „decyzja administracyjna”. Często się bowiem zdarza, że pod tymi pojęciami kryją się akty ogólne i generalne (akty stanowienia prawa – akty normatywne) lub odwrotnie nazwy aktów generalnych (uchwały, zarządzenia) oznaczają akty stosowania prawa (decyzje lub decyzje administracyjne). Przy wykładni tych i innych pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Odnosi się to także do takich pojęć używanych przez przepisy prawa, jak na przykład zezwolenie, koncesja, pozwolenie, zgoda[16]. Podobne uwagi należy odnieść do pism organów administracji publicznej kierowanych do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, które powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo: „Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to – zgodnie z art. 104 k.p.a. – akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej.”[17].
Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Decyzje wydawane są na podstawie przepisów prawa materialnego, a tylko wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe, np. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydać decyzję administracyjną ilekroć organ ten ma władczo rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach jednostki w oparciu o przepisy prawa materialnego[18].
Dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jak wskazuje literatura, domniemanie to ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia[19].
W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych. W niektórych przypadkach granica między decyzją administracyjną a aktem normatywnym może być trudna do uchwycenia. Należy wszakże przyjąć, że dany akt prawny jest decyzją administracyjną zawsze wówczas, gdy w dniu jego wydania liczba i cechy adresatów mogły być obiektywnie określone. Typowym przykładem tego rodzaju decyzji jest decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia, której adresatami są konkretne osoby, te mianowicie, które uczestniczyły w zgromadzeniu. Sporne jest natomiast kwalifikowanie jako decyzji administracyjnych rozstrzygnięć, które dotyczą konkretnej sprawy, lecz zarazem odnoszą się do bliżej nieokreślonych adresatów, np. decyzja o zakazie wstępu na teren budynku grożącego zawaleniem[20].
Z kolei cecha decyzji administracyjnej, że określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia „decyzja administracyjna” wszelkich aktów wydawanych przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Paradygmatem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych – polecenie służbowe. Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi (decyzja administracyjna) a aktami indywidualnymi wewnętrznymi (polecenie służbowe) jest doniosłe prawnie, bowiem zgodnie z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 KPA przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej[21].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983, s. 285.
[2] E. Feret, Decyzja administracyjna podstawową formą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych – rozważania na przykładzie decyzji podatkowych (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Katowice, 1999, s. 281.
[3] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 – 23.
[4] J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra, 1998, s. 28.
[5] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 218.
[6]B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 565.
[7] Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 7; POP 1993, nr 3, poz. 61.
[8] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 566.
[9] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 474.
[10] M. Zdyb, Istota decyzji, Lublin, 1993, s. 85 – 86.
[11] Postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55; OSP 1988, z. 3.
[12] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 476.
[13] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2007, s. 337.
[14] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Komentarz do art.104-269, Warszawa, 2010, s. 45.
[15] Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1999, s. 422.
[16] ibidem.
[17] Wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., II Cr 320, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; NP 1987, nr 6.
[18] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 569.
[19] Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa, 2011, s. 121.
[20] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 630.
[21] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 480.
