Prawnik Zawiercie – Dyrektywy unijne
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Zgodnie z art. 288 TFUE „dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”[1]. Z tego przepisu wynika, że adresatem dyrektywy są tylko państwa członkowskie (najczęściej wszystkie, ale mogą to też być tylko niektóre z nich). Dyrektywa nie jest zatem skierowana do jednostek, ani też wprost do sądów i urzędów państw członkowskich. To państwo jest adresatem, a nie jego organy. W rezultacie określenie, który organ będzie właściwy do ustanowienia przepisów prawnych wykonujących dyrektywę, jest zagadnieniem prawa wewnętrznego państw członkowskich. Podobnie za brak lub nieprawidłową implementację dyrektywy odpowiada państwo jako takie, a nie jego poszczególne organy. Ogólnie należy zatem stwierdzić, że w porównaniu z rozporządzeniem dyrektywa ma ograniczony krąg adresatów[2].
Dyrektywy są wykorzystywane do harmonizacji prawa obowiązującego w poszczególnych państwach członkowskich. W wyniku ich przyjmowania dochodzi do zbliżenia tych przepisów prawnych, a nie do zapewniania ich identyczności. Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Unii, przy jednoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych i poszanowaniu wykształconych w nich konstrukcji prawnych, mających często długą tradycję.
Dyrektywy mogą być przyjmowane w różnych obszarach prawa Unii Europejskiej i przez różne organy Unii. I tak, wykorzystywane są one jako instrument regulacyjny w sferze rynku wewnętrznego, prawie spółek, polityce społecznej, ochronie konsumenta, środowiska itp.
Jak wynika z treści art. 288 TFUE dyrektywa wiąże swojego adresata w specyficzny sposób – jedynie co do rezultatu. W porównaniu z rozporządzeniem i decyzją zakres związania dyrektywą jest więc najwęższy. Państwa członkowskie są zobowiązane do osiągnięcia wskazanego w dyrektywie rezultatu. Proces ten określa się mianem transpozycji, czy też implementacji dyrektyw[3]. Można zatem stwierdzić, że jest to dwustopniowy proces stanowienia prawa. Pierwszym etapem jest poziom unijny – tu ustala się cele, które mają być osiągnięte (wydaje dyrektywę), drugim natomiast poziom krajowy – tu realizuje się dany cel poprzez wydanie przepisów prawnych w poszczególnych państwach członkowskich. W literaturze podkreśla się, że taka konstrukcja dyrektywy odzwierciedla typowy dla Unii Europejskiej kompromis między wspólnym interesem, polegającym na zapewnianiu stanowienia prawa o względnie jednolitej treści, a interesem państw członkowskich polegającym na uwzględnieniu i poszanowaniu ich odrębności i specyfiki w każdym aspekcie, nie tylko w aspekcie kultury prawnej[4]. Rezultatu dyrektywy nie można przy tym ograniczać do celu ogólnie wskazanego z reguły w początkowych jej postanowieniach. Rezultatem nazywać powinniśmy urzeczywistnienie wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w kontekście ogólnego zamierzonego celu, wyrażonego w tym akcie.
Z punktu widzenia adresata, a zwłaszcza zakresu jego swobody wyboru form i metod urzeczywistnienia rezultatów dyrektywy, istotny jest stopień szczegółowości zawartych w niej regulacji prawnych. Praktyka pokazuje, że niekiedy przyjmowane są bardzo szczegółowe regulacje, które sprawiają, że swoboda państw członkowskich jest niewielka lub wręcz iluzoryczna. Zawsze jednak państwo będzie mogło dokonać wyboru między ustawą a rozporządzeniem jako formami implementacji dyrektywy w prawie krajowym[5].
Równie istotne jest to, że osiągnięcie rezultatu dyrektywy musi nastąpić we wskazanym przez nią terminie. Związanie dyrektywą ulega zatem wzmocnieniu w tym sensie, że państwa mają obowiązek jej implementacji w terminie w niej określonym, a nie dogodnym dla nich. Ponadto przed upływem tego terminu państwa są zobowiązane do zaniechania podejmowania jakichkolwiek działań lub czynności, które mogłyby zaszkodzić realizacji celu dyrektywy[6]. Należy również podkreślić, że termin określony w dyrektywie ma wielkie znaczenie praktyczne – jego niezachowanie pociąga za sobą możliwość dochodzenia przez jednostki swoich uprawnień w ramach koncepcji skutku bezpośredniego oraz dochodzenia odszkodowania od państwa członkowskiego[7].
Implementacja dyrektyw do krajowych porządków prawnych podlega ogólnym zasadom efektywności oraz asymilacji (równoważności). Oznacza to, że zakładany rezultat musi zostać osiągnięty w sposób należyty tak, aby stworzyć warunki dla skutecznego stosowania i efektywnego kontrolowania przestrzegania norm prawa unijnego. Natomiast zasada równoważności wymaga zastosowania przez państwa członkowskie przy implementacji dyrektyw takich form, metod i procedur wykonania ich treści oraz zabezpieczenia ich przestrzegania, jakie gwarantują wykonywanie norm krajowych[8]. Widać zatem, że transpozycja dyrektyw nie może być dowolna, ale musi odpowiadać pewnym ogólnym regułom. Jest to o tyle istotne, że bez prawidłowej implementacji ten akt prawa unijnego nie może być efektywnie stosowany i przestrzegany. Dlatego też Trybunał sformułował w swoim orzecznictwie warunki, jakim musi ona odpowiadać.
Przede wszystkim postanowienia dyrektywy muszę być implementowane w taki sposób, aby nadać im niekwestionowaną moc wiążącą, z zachowaniem wymaganej specyfiki, precyzji i jasności, aby uczynić zadość zasadzie bezpieczeństwa prawnego. Stanowienie prawa powszechnie obowiązującego (czyli ustaw lub rozporządzeń) będzie spełniało ten wymóg. Natomiast państwo członkowskie nie powinno zadowalać się wydaniem, np. zwykłego okólnika, który może zostać zmieniony przez administrację. Wynika z tego, że dyrektywa musi być realizowana aktem odpowiedniej rangi, w przeciwnym razie nie stanowi to wypełnienia zobowiązań państwa[9].
Implementacja dyrektyw nie zawsze wymaga podjęcia działania legislacyjnego. Muszą jednak zostać spełnione określone wymogi. W szczególności istnienie ogólnych reguł prawa konstytucyjnego lub administracyjnego może czynić zbędną implementację za pomocą przepisów szczególnych, pod warunkiem jednak, że te zasady zapewniają pełne zastosowanie dyrektywy przez władze państw członkowskich, a jeśli dyrektywa tworzy prawa dla jednostek mogą one się z nimi zapoznać i powoływać się na nie przed sądami krajowymi. Natomiast fakt istnienia samej praktyki, odpowiadającej dyrektywie, nie stanowi okoliczności zwalniającej od jej implementacji w postaci aktu normatywnego, ponieważ może ona być stosunkowo łatwo zmieniona[10].
Państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić pełną i dokładną transpozycję postanowień dyrektywy. Nie musi ona polegać na dosłownym przepisaniu jej tekstu do aktów krajowych, chyba że dyrektywa jest bardzo szczegółowa i nie pozostawia państwom członkowskim dużej swobody w zakresie treści. Natomiast niedopuszczalne jest przyjęcie jedynie fragmentarycznej regulacji krajowej bądź zwykłe odesłanie do dyrektywy. Nie można również powoływać się na to, że dokonano implementacji innej dyrektywy, dotyczącej tej samej kwestii[11].
Transpozycja musi również zostać dokonana w odpowiednim czasie, ustalonym w dyrektywie. Trybunał wskazuje, że już w czasie trwania okresu potrzebnego na implementację państwa członkowskie powinny podejmować środki zapewniające ziszczenie się rezultatu dyrektywy na koniec tego okresu.
Orzecznictwo ETS pokazuje zarazem, na jakie okoliczności nie można się powoływać dla usprawiedliwienia braku implementacji dyrektywy[12]:
– na przepisy, praktyki lub sytuacje krajowe dla uzasadnienia niewykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy w terminie w niej wyznaczonym;
– na trudności o charakterze proceduralnym i prawnym bądź złożoność materii i debat nad projektami ustaw;
– na zwykłą obawę trudności wewnętrznych
– na fakt, że niepodjęcie środków implementujących nie miało żadnych negatywnych skutków dla innych państw członkowskich;
– wreszcie Trybunał nie uznaje argumentu, który jest często powoływany przez państwa, że prace nad projektem aktu krajowego są już w toku, a nawet są finalizowane oraz że zdaniem państwa termin na transpozycję jest zbyt krótki.
Widać zatem, że Trybunał jest niezmiernie restrykcyjny, gdy chodzi o okoliczności usprawiedliwiające niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektyw. Należy to wiązać z faktem, że państwa członkowskie często nie podejmują działań implementacyjnych w przepisanym terminie albo czynią to w sposób nieprawidłowy.
Takie zachowanie państwa członkowskiego pociąga za sobą określone skutki prawne. Przede wszystkim Komisja lub inne państwo członkowskie mogą wszcząć przeciwko niemu postępowanie w sprawie naruszenia traktatów (zgodnie z art. 258 i 259 TFUE). Ponadto, jak wyżej wskazano, po upływie terminu przeznaczonego na implementację dyrektywy może być ona bezpośrednio skuteczna. Jeśli dyrektywa nie może wywołać takich skutków, wówczas aktualizuje się obowiązek wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem unijnym. Wreszcie istnieje możliwość dochodzenia przez jednostkę odszkodowania od państwa członkowskiego[13].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 205.
[2] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 121.
[3] A. Łazowski, A. Łabędzka, Wprowadzenie do Traktatu z Lizbony, Warszawa 2010, s. 127.
[4] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 180.
[5] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 275 – 276.
[6] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 206.
[7] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 122.
[8] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 181.
[9] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 278.
[10] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 207.
[11] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 278 – 279.
[12] ibidem, s. 279.
[13] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 183.
