Prawnik Zawiercie – Akty prawne Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Celem reformy aktów prawa wtórnego było przyjęcie jednolitego ich zestawu we wszystkich dotychczasowych filarach Unii Europejskiej. Niestety, specyfika Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa nie pozwoliła na zastosowanie w jej ramach wszystkich ogólnie przewidzianych aktów prawnych. Przede wszystkim w tym zakresie nie będą wydawane akty ustawodawcze, a podstawowym instrumentem będą decyzje Rady Europejskiej i Rady. Te ostatnie będą jednak różnić się od „klasycznych” decyzji nie tylko trybem ich przyjmowania, ale również charakterem prawnym i zakresem materialnym[1]. Decyzje Rady Europejskiej i Rady będą aktami o charakterze nieustawodawczym, a zarazem nie będą aktami delegowanymi ani – w przypadkach, w których będą przyjmowane bezpośrednio na podstawie TUE – aktami wykonawczymi. W art. 25 TUE przewiduje się, że aktami Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa są:
– ogólne wytyczne,
– decyzje określające działania, które powinny być prowadzone przez Unię,
– decyzje określające stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię,
– decyzje określające zasady wykonywania stanowisk lub działań,
– akty o charakterze niewiążącym, przyjmowane na podstawie regulacji o ustanawianiu systematycznej współpracy między państwami członkowskimi w prowadzeniu ich polityki[2].
Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, bowiem przepisy tytułu V TUE odwołują się do innych jeszcze aktów prawnych, które również określa się mianem decyzji. I tak, w przepisie art. 22 ust. 1 przewiduje się, że Rada Europejska przyjmuje decyzje w sprawie strategicznych interesów i celów, przy czym mogą one dotyczyć nie tylko Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ale także innych dziedzin dotyczących działań zewnętrznych Unii. Ponadto w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Rada ma przyjmować różnego rodzaju decyzje m. in. w sprawie podjęcia misji oraz decyzje ustanawiające współpracę strukturalną. Jak do tej pory, w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa będą też zawierane umowy międzynarodowe. Wreszcie należy zwrócić uwagę na instrument prawny o dość niejasnym charakterze prawnym, jakim jest tzw. wspólne podejście (art. 32 TUE)[3].
W rezultacie powstał mało przejrzysty system instrumentów prawnych, co jest efektem dążenia do zatarcia różnic między obecnymi filarami i do ujednolicania nazw aktów prawnych. Tymczasem można mieć duże wątpliwości, czy rezygnacja z przyjętej już terminologii instrumentów dotychczasowego II filaru była w ogóle potrzebna. Po pierwsze, z tego względu, że wprowadzenie terminu decyzja do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa może doprowadzić do zamętu pojęciowego, skoro występować ma tu kilka rodzajów decyzji. Po drugie, w zdecydowanej większości odpowiadają one dotychczasowym aktom prawnym II filaru[4].
Jeśli chodzi o ogólne wytyczne, to jak do tej pory traktat nie reguluje ich w zbyt szczegółowy sposób. Przewiduje się jedynie, że przyjmuje je Rada Europejska, w tym również w sprawach mających wpływ na kwestie polityczno – obronne. Na ich podstawie (a także strategicznych kierunków określanych przez Radę Europejską), Rada opracowuje Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz podejmuje decyzje niezbędne do określania i realizacji tej polityki.
Nieco bardziej precyzyjny charakter będą miały decyzje w sprawie strategicznych interesów i celów przyjmowane przed Radę Europejską jednomyślnie na zlecenie Rady. Przewiduje się, że mogą one dotyczyć stosunków Unii z określonym krajem lub regionem lub określonego tematu. Określają one czas ich trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i państwa członkowskie. Ich komplementacja ma odbywać się zgodnie z procedurami przewidzianymi w traktatach[5]. W stosunku do dotychczasowych wspólnych strategii następuje zatem rozszerzenie definicji i dostosowanie jej do praktyki[6]. Wspólne strategie często bowiem odnosiły się do stosunków z danym państwem, czy regionem, a nie było to przewidziane w dotychczasowym art. 13 ust. 2 TUE[7].
Decyzje określające działania, które powinny być prowadzone przez Unię są przyjmowane, jeśli sytuacja międzynarodowa wymaga działań operacyjnych Unii. Decyzje te określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz – w razie potrzeby – czas ich trwania. Mają one charakter wiążący – wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do zajmowanych przez nie stanowisk i prowadzonych działań. Przewiduje się przy tym szczególne sytuacje związane z implementacją decyzji określających działania, które powinny być prowadzone przez Unię[8]. Mianowicie, jeżeli nastąpiła zmiana okoliczności mająca wyraźny wpływ na kwestię stanowiącą przedmiot takiej decyzji, Rada dokonuje przeglądu zasad i celów tej decyzji oraz podejmuje niezbędne decyzje. Jeśli jednak tego nie uczyni, a zachodzi przypadek tzw. bezwzględnej konieczności wynikającej z rozwoju sytuacji, państwa członkowskie mogą zastosować w trybie pilnym niezbędne środki, uwzględniając ogólne cele takiej decyzji[9]. Państwo członkowskie, które stosuje takie środki, informuje o nich niezwłocznie Radę. Podobnie w przypadku poważnych trudności w wykonaniu decyzji państwo członkowskie powiadamia o nich Radę, która rozważa je i poszukuje właściwych rozwiązań. Nie mogą być one sprzeczne z celami decyzji ani szkodzić jej skuteczności[10].
Decyzje określające stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię, mają ukazywać jej podejście do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Ich moc wiążąca nie jest wyraźnie określona, niemniej jednak traktat przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii (art. 29 zdanie 2 TUE) oraz że mają obowiązek ich podtrzymywania w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (art. 34 ustęp 1). Oznacza to, że państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać wspólnych stanowisk zarówno w działaniach krajowych, jak i międzynarodowych[11].
Decyzje określające zasady wykonywania stanowisk lub działań będą aktami prawnymi o charakterze wykonawczym. Oznacza to, że zrezygnowano z przewidzianej do tej pory możliwości przyjmowania tego typu aktów prawnych również w przypadkach, gdy jest to niezbędne do określenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Akty o charakterze niewiążącym (konkluzje, rezolucje, zalecenia itp.) są przyjmowane na podstawie zapisu o systematycznej współpracy państw członkowskich w prowadzeniu polityki, w celu uzupełnienia wiążących aktów prawnych Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa[12].
Zgodnie z art. 32 TUE państwa członkowskie w ramach Rady Europejskiej i Rady uzgadniają wszelkie kwestie Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, stanowiące przedmiot ogólnego zainteresowania, w celu określenia „wspólnego podejścia”. Jeżeli Rada Europejska lub Rada określiły wspólne podejście Unii, Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich koordynują swoją działalność w Radzie. Ponadto misje dyplomatyczne państw członkowskich i delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych mają ze sobą współpracować i przyczyniać się do formułowania i wprowadzania w życie wspólnego podejścia. Skoro zatem przewiduje się tu konkretne zobowiązania dla państw członkowskich (koordynacja działań w Radzie) oraz dla ich misji dyplomatycznych (przyczynienie się do formułowania i wprowadzania w życie wspólnego podejścia) oznacza to, że nie możemy omawianemu instrumentami odmówić mocy prawnej[13].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 287.
[2] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 210.
[3] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 125.
[4] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 288.
[5] J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 94.
[6] ibidem, s. 289.
[7] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 81.
[8] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 290.
[9] ibidem.
[10] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 81.
[11] ibidem.
[12] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 289.
[13] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 211.
