Prawnik Zawiercie – Akty prawa miejscowego
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
W Konstytucji z 1997 roku akty prawa miejscowego doczekały się wyraźnego uregulowania pozytywnoprawnego przesądzającego, że są one źródłami prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Są one więc aktami stanowienia prawa i to prawa powszechnie obowiązującego, specyficznymi o tyle tylko, że wydawanymi przez organy administracji publicznej, a nie organy władzy ustawodawczej. W kompetencje do stanowienia prawa wyposażone zatem zostały organy władzy wykonawczej. W przyjętym bowiem w naszej Konstytucji systemie opierającym się na zasadzie podziału władz, administrację uważa się za aparat władzy wykonawczej, a więc zadaniem administracji powinno być wykonywanie prawa, w szczególności zaś stanowionych przez parlament ustaw[1].
Zgodnie z treścią artykułami 87 i 94 Konstytucji akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i przez terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie „akt prawa miejscowego” jest podustawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Treść Konstytucji pozwala wyodrębnić podstawowe cechy składające się na to pojęcie:
- obowiązuje lokalnie, tj. na obszarze działania organów, które go ustanowiły;
- stanowiony jest na podstawie i w granicach ustaw;
- stanowiony jest przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej;
- ogłoszony na zasadach i w trybie określonym w ustawie (co jest warunkiem jego wejścia w życie)[2].
W obliczu treści regulacji konstytucyjnej nie może być wątpliwości, np. co do tego, że są to akty normatywne, abstrakcyjne i generalne. Uwzględniając jednoznaczną treść Konstytucji, nie może być w tej chwili także wątpliwości co do tego, że nie jest możliwe wyróżnianie dwóch rodzajów aktów prawa miejscowego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących i wewnętrznych, cechą bowiem podstawową prawa miejscowego jest jego powszechny charakter. Konstytucja w artykule 94 zd. 2 przewiduje jednak, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w pozostałym zatem zakresie ustrojodawca wyraźnie odsyła do regulacji szczegółowych[3].
W celu uzupełnienia konstytucyjnej regulacji aktów prawa miejscowego należy się zatem odwołać do przepisów rozrzuconych w kilku różnych ustawach „ustrojowych”, kreujących organy administracji publicznej upoważnione do stanowienia prawa miejscowego, tj. do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.)[4], ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.)[5], ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.)[6] i ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (u.o.rz.)[7], z wykonawczym do niej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej[8], jak również do przytaczanej już ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (u.p.s.a.)[9]. Przepisy te tworzą dodatkową płaszczyznę normatywnej konstrukcji instytucji „aktów prawa miejscowego”, którą określić można mianem „ustrojowej”[10].
Wszystkie te ustawy odwołują się do definicji konstytucyjnej, posługując się konsekwentnie i jednolicie terminem „akty prawa miejscowego”. Uwzględniając treść wspomnianych ustaw „ustrojowych”, do definicji „aktu prawa miejscowego” zawartej w Konstytucji można dodać następne elementy:
- musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne);
- warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w przypadku tzw. aktów porządkowych dodatkowo również poprzez obwieszczenie, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu;
- jest wydawany zasadniczo w formie uchwały (akty organów samorządu terytorialnego, z wyjątkami np. przepisów stanowionych przez wójta/burmistrza/ prezydenta lub przez osobę zastępującą organy jednostek samorządu terytorialnego) lub rozporządzenia (wojewoda lub organy administracji niezespolonej);
- podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny;
- adresatem kompetencji prawotwórczych są wojewoda lub organy rządowej administracji niezespolonej, bądź wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego (organ stanowiący, a wyjątkowo inne podmioty: wójt/burmistrz/prezydent/zarząd powiatu)[11].
Obok wskazanych powyżej konstytucyjnych i „ustrojowych” regulacji zawierających elementy legalnej definicji „aktów prawa miejscowego” trzeba wyróżnić trzecią płaszczyznę normatywnej regulacji prawa miejscowego, którą stanowią przepisy prawa materialnego, zawierające delegacje ustawowe do regulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych. To one określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie[12].
Ustrojodawca nadał prawodawstwu lokalnemu rangę konstytucyjną, ale nie uregulował w sposób zadowalający podstawowych kwestii tego rodzaju legislacji. Dotyczy to zwłaszcza włączenia do jednej kategorii organów prawotwórczych podmiotów hierarchicznie podległych rządowi (terenowe organy administracji rządowej) i organów samorządu terytorialnego, o zupełnie innym charakterze i usytuowaniu, braku katalogu organów prawotwórczych i dopuszczalnych form stanowienia prawa. Nie ma też jednoznacznego przesądzenia miejsca aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa ani zasad wzajemnego usytuowania aktów prawa miejscowego poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wobec siebie. Liczne wątpliwości budzi również prawna regulacja nadzoru i kontroli nad działalnością prawodawczą samorządu terytorialnego. Ponadto nie została wyraźnie przesądzona możliwość kontrolowania prawa miejscowego przez Trybunał Konstytucyjny. Odczuwalny jest także brak uporządkowanych zasad tworzenia i redakcji aktów prawa miejscowego. Powyższe luki normatywne stara się uzupełnić nauka prawa administracyjnego i orzecznictwo, jednak wobec wagi tych zagadnień wydaje się konieczne postulowanie ich uregulowania normatywnego[13].
Zagwarantowana samorządowi terytorialnemu pozycja ustrojowa powoduje, że zakres działalności prawodawczej samorządu terytorialnego powinien być stosunkowo szeroki. Co więcej – z wynikającego z zasady subsydiarności domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego należy wnosić, że to on przede wszystkim powinien być powoływany do stanowienia prawa miejscowego, uprawnienia zaś terenowych organów administracji rządowej powinny być jedynie uzupełniające. Szeroki zakres zadaniowo – kompetencyjny może pozostawać w dysproporcji z faktycznymi kompetencjami prawotwórczymi, przy aktualnej regulacji ustrojowej faktyczny zakres uprawnień organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego zależy bowiem od aktualnego stanu ustawodawstwa[14].
Stosunkowo często pojawia się jednocześnie trudność w ustaleniu, czy dany akt stanowiony przez terenowe organy administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego ma charakter aktu prawa miejscowego. Nie zawsze bowiem regulacje ustaw materialnego prawa administracyjnego wyraźnie wskazują, że określony akt wydawany przez terenowy organ administracji rządowej lub organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. W wielu wypadkach ustawodawca wyraźnie tę kwestię przesądza, niemniej, istnieją też liczne przypadki, w których przepisy poszczególnych ustaw materialnego prawa administracyjnego przyznając kompetencję do wydawania uchwały, nie wskazują wyraźnie, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego. W wielu też wypadkach ustawodawca nie tylko nie przesądza wyraźnie, czy dana regulacja ma stanowić akt prawa miejscowego, ale milczy również co do formy prawnej danego aktu. We wszystkich tych wypadkach, w których ustawodawca nie przesądza wyraźnie, że zawarte w ustawie szczególnej upoważnienie jest upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego, kwalifikacja wydawanego w oparciu o to upoważnienie aktu do kategorii aktów prawa miejscowego będzie musiała być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Samo bowiem nazwanie jakiegoś aktu terenowego organu administracji rządowej rozporządzeniem lub aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uchwałą, nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest każdorazowo ustalenie, czy rzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc kto jest adresatem norm z niego wyprowadzanych (czy więc ma charakter powszechnie obowiązujący), na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Dopiero stwierdzenie występowania wszystkich wskazanych powyżej cech aktów prawa miejscowego pozwala zaliczyć daną uchwałę czy rozporządzenie do tej kategorii[15].
Zasadniczym pytaniem jest również to, o miejsce, jakie akty prawa miejscowego zajmują w krajowym systemie prawnym. Wbrew pozornemu uporządkowaniu systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, Konstytucja tego zagadnienia niestety jednoznacznie nie przesądza. Niewątpliwie akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, usytuowane są więc w hierarchii źródeł prawa poniżej ustaw. Nie jest już jednak oczywiste precyzyjne ustalenie pozycji aktów prawa miejscowego wobec innych aktów wykonawczych – rozporządzeń. Mając zaś na uwadze fakt powierzenia stanowienia aktów prawa miejscowego dwóm zupełnie różnym grupom organów, tj. podległym hierarchicznie terenowym organom administracji rządowej oraz samodzielnym organom samorządu terytorialnego, powstaje pytanie, czy zróżnicowanie to ma wpływ na wzajemne usytuowanie tych aktów w systemie źródeł prawa. Z kolejności wyliczenia w Konstytucji, a w szczególności z faktu, iż akty prawa miejscowego wymienione zostały dopiero w drugim ustępie artykułu 87 Konstytucji zdaje się wynikać, iż znajdują się one najniżej w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a więc, że rozporządzenia są aktami wyższego rzędu niż akty prawa miejscowego[16].
Z punktu widzenia delegacji ustawowej zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy, wydawane są więc na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Pomiędzy sposobem skonstruowania delegacji do wydawania tych przepisów istnieją wprawdzie różnice, niemniej, przewidując większą swobodę lokalnego prawodawcy niż organów wydających rozporządzenia przemawiałyby one raczej za prymatem prawa miejscowego nad rozporządzeniami. Rozporządzenia bowiem, jak już o tym była mowa, mogą być wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia określającego organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, podczas gdy wobec aktów prawa miejscowego ustrojodawca wprowadził znacznie łagodniejsze warunki wymagając jedynie, by były one stanowione „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”[17].
Z punktu widzenia pozycji organu stanowiącego obydwa rodzaje aktów stanowione są przez organy administracji, a więc organy o charakterze wykonawczym, a nie organ ustawodawczy, z tą jednak różnicą, że te pierwsze stanowione są przez organy centralne, te drugie zaś przez organy terenowe, pierwsze więc obowiązują na terenie całego kraju, drugie jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Jest to przesłanka, która mogłaby przemawiać za przyznaniem aktom prawa miejscowego pozycji hierarchicznie niższej niż rozporządzeniom, przy czym tezę tę dodatkowo uzasadnia wzajemne hierarchiczne powiązanie organów administracji rządowej, stanowiące bowiem akty prawa miejscowego terenowe organy administracji rządowej pozostają hierarchicznie zależne (zależność osobowa i służbowa) od organów centralnych sprawujących nad nimi nadzór[18]. Wobec organów samorządu terytorialnego nie ma natomiast bezpośredniej zależności hierarchicznej (domniemanie samodzielności i niezależności). Wprawdzie one również podlegają nadzorowi ze strony administracji rządowej, podkreślenia jednakże wymaga zasadnicza różnica w zakresie uprawnień organów nadzoru: nadzór nad samorządem terytorialnym ogranicza się jedynie do kryterium zgodności z prawem, natomiast w przypadku terenowych organów administracji rządowej możliwe jest uchylenie aktu prawa miejscowego także w sytuacji jego nierzetelności, niegospodarności lub niezgodności z polityką rządu[19].
Biorąc zatem pod uwagę niejednolity charakter aktów prawa miejscowego, a dokładniej dystynkcję pomiędzy aktami samorządowymi a aktami organów administracji rządowej, wynikającą z odmiennej pozycji ustrojowej tych podmiotów prawodawczych, czego ustawodawca konstytucyjny niestety nie uwzględnia, jednolicie regulując całość prawa miejscowego, możliwym byłoby objęcie tezą o podległości rozporządzeniom jedynie aktów prawa miejscowego administracji rządowej, w odniesieniu natomiast do aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego teza ta ma słabsze uzasadnienie z uwagi na szczególną pozycję ustrojową samorządu terytorialnego (kryterium pozycji organu). Jak z tego widać, w istocie niezwykle trudnym zadaniem jest jednoznaczne rozstrzygnięcie istnienia wzajemnej zależności hierarchicznej pomiędzy aktami wykonawczymi stanowionymi przez organy centralne a aktami prawa miejscowego[20].
Spośród licznych problemów praktycznych, jakie pojawiają się w związku ze stosowaniem konstytucyjnych przepisów o prawie miejscowym, szczególnego podkreślenia wymagają także kłopoty, które powstają przy ustaleniu kręgu podmiotów wyposażonych w kompetencję prawotwórczą. Także i tego zagadnienia obowiązujące przepisy nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Wątpliwości dotyczą uprawnień prawotwórczych do stanowienia samorządowego prawa miejscowego, nie rozstrzygnięto precyzyjnie tego, które z organów samorządu terytorialnego uprawnione są do stanowienia źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Oczywiście generalna zasada jest czytelna: uprawnienia prawotwórcze przekazane zostały organom o charakterze stanowiącym, wyjątkowo zaś – w przypadkach opisanych w ustawach ustrojowych, tj. w odniesieniu do tzw. przepisów porządkowych – wójtom/burmistrzom/prezydentom lub zarządom powiatów, przy zachowaniu jednak priorytetowej roli rady w postaci konieczności zatwierdzenia przez nią takiego aktu. Nie ma jednak wyraźnego doprecyzowania, czy akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez mieszkańców w drodze referendum, które przecież ma prawo rozstrzygać w każdej ważnej dla danej jednostki samorządowej sprawie[21]. Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają również jednoznacznie, czy także akty o charakterze wykonawczym mogą być stanowione przez zarządy, a nawet wyjątkowo ich przewodniczących, jeżeli upoważniłaby ich do tego ustawa szczególna. Nie wynika także wyraźnie, czy może to robić związek komunalny, ani czy można przenosić kompetencje prawotwórcze porozumieniem, jak również czy prawo miejscowe może stanowić także osoba zastępująca organy samorządowe.
Na słowa krytyczne zasługuje regulacja prawna kontroli legalności aktów prawa miejscowego. Jak wiadomo, polski system kontroli legalności powszechnie obowiązujących aktów normatywnych cechuje dualizm, kontrola zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami prawnymi wyższego rzędu złożona została zasadniczo w ręce dwóch różnych podmiotów: Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Pierwszy z nich jest właściwy do orzekania o konstytucyjności i legalności ustaw i podustawowych aktów prawnych stanowionych przez organy centralne, drugie zaś są właściwe do kontroli legalności prawa miejscowego[22].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe pod rządem Konstytucji z 1997 roku, Przegląd Legislacyjny 1/2000, Warszawa 2000, s. 4.
[2] D. Dąbek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 108 i n.
[3] M. Szewczyk, Prawo miejscowe w świetle przepisów nowej Konstytucji RP, Przegląd Legislacyjny 4/1997, Warszawa 1997, s. 21 – 22.
[4] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95).
[5] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym
(tekst jednolity – Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
[6] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 576 z późn. zm.).
[7] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
(Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206).
[8] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 222, poz. 1754).
[9] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
[10] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2003, s. 157 – 160.
[11] M. Szewczyk, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 23.
[12] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu…, op. cit., s. 162.
[13] J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 6 – 7.
[14] D. Dąbek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie…, op. cit. s. 120.
[15] D. Dąbek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie…, op. cit. s. 123 – 125.
[16] J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 9.
[17] M. Szewczyk, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 36.
[18] D. Dąbek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie…, op. cit. s. 131.
[19] ibidem, s. 132.
[20] M. Szewczyk, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 38.
[21] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu…, op. cit., s. 177.
[22] D. Dąbek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie…, op. cit. s. 138.
