Prawnik Zawiercie – Istota postanowienia administracyjnego
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
Jak już wspomniano, sprawa administracyjna jest zwykle załatwiana poprzez wydanie przez organ administracji publicznej decyzji. Jednakże w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wymagającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej może wydać również inny akt administracyjny, a mianowicie postanowienie. Najogólniej ujmując jest nim władczy akt administracyjny, skierowany do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie, wydany w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniący się jednak od decyzji szerszym kręgiem adresatów, przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych[1]. Inna definicja postanowienia – choć w gruncie rzeczy tożsama przedmiotowo z przedstawioną powyżej – stanowi, iż jest to indywidualny i zewnętrzny akt administracyjny, będący objawem woli kompetentnego organu administracyjnego, podejmowany w trybie, formie i strukturze przewidzianej prawem procesowym, który charakteryzuje władczość i jednostronność rozstrzygnięcia, dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu[2]. Postanowienie, podobnie jak decyzja, może być aktem wydanym przez organ administracyjny jednoosobowy lub kolegialny[3].
Postanowienie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga przedmiotu postępowania administracyjnego co do istoty – ma charakter proceduralny, nie materialnoprawny[4]. Innymi słowy, przyjmuje się, że decyzja jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, zaś postanowienie jest aktem stosowania norm procesowych. Organ administracji publicznej wyda postanowienie w sytuacji, gdy w toku postępowania zajdzie konieczność dokonania określonych czynności procesowych, jak zawieszenia postępowania, czy dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej. Organ wykorzystuje więc ten akt jednostronny do rozwiązywania problemów incydentalnych, powstałych w trakcie postępowania. Rozwiązanie tych kwestii jest niezbędne do wydania decyzji, ale nie ma bezpośredniego na nią wpływu[5]. Należy jeszcze raz podkreślić, iż wydanie postanowienia nie oznacza końca danej sprawy administracyjnej.
Postanowienia w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 123 – 126 KPA, przy odpowiednim zastosowaniu większości przepisów dotyczących decyzji administracyjnej. Regulacja zamieszczona w przepisach art. 123 – 126 KPA zawiera tylko te przepisy prawne, które były niezbędne w określeniu, odmiennych od stawianych decyzjom, wymagań treści i formy. Regulacja odsyłająca zawarta w art. 126 KPA zastrzega „odpowiedniość” stosowania do postanowień ściśle określonych przepisów KPA. Zgodnie z ustalonym poglądem doktrynalnym, „odpowiedniość” wyrażać się będzie w stosowaniu wymienionych w art. 126 KPA przepisów wprost, albo z niezbędną modyfikacją, a czasem trzeba będzie zaniechać stosowania jakiegoś przepisu[6].
Na kodeksowe pojęcie postanowienia składają się następujące elementy[7]:
1) postanowienie jest wydawane w toku postępowania,
2) postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania,
3) postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy.
Przepis artykułu 123 § 2 KPA zawiera jednak zastrzeżenie brzmiące: „chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej”. Odnosi się ono do warunków wymienionych w punkcie drugim i trzecim, pozwalając przy tym na wyodrębnienie szczególnej kategorii postanowień, które nie dotyczą kwestii wynikających z postępowania i rozstrzygają o istocie sprawy. Postanowienia nie są więc jednolitą wewnętrznie grupą aktów procesowych, a wobec tego nie można wszystkich przesłanek ich treści i formy wywodzić tylko z jednej generalnej reguły, lecz muszą być one rozpatrywane z uwzględnieniem szeregu szczególnych regulacji prawnych występujących w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz, w pewnym zakresie, również z zastosowaniem przepisów odrębnych[8].
Organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania, co mogłoby oznaczać, że[9]:
- a) postanowienia są wydawane w czasie od daty wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia (wydania decyzji),
- b) postanowienia są wydawane w postępowaniu zwyczajnym (przed organami pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych.
Przepisy kodeksu przewidują jednak wydawanie postanowień po zakończeniu postępowania w danej instancji oraz poza postępowaniem administracyjnym sensu stricto, np. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Nie zmienia to ogólnej reguły, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis KPA lub przepis szczególny[10].
Postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie sprawą proceduralną. Postanowienia mogą dotyczyć całego toku postępowania (postanowienie o zawieszeniu postępowania) lub jego części (postanowienie o przeprowadzeniu dowodu) albo kwestii wyłonionych ubocznie w toku postępowania (kwestie wpadkowe lub incydentalne). Wszystkie te rozstrzygnięcia w swych skutkach – w zasadzie – nie wybiegają poza ramy postępowania, w którym zostały one wydane. Postanowienie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie postanowienia różnią się od decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji[11].
Organ administracji publicznej wydaje postanowienia w sytuacjach przewidzianych w kodeksie, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy KPA wprost stanowią o obowiązku wydania postanowienia, gdy służy na nie zażalenie, ponieważ organ jest na mocy wyraźnych przepisów kodeksu obowiązany do wydania także postanowień ostatecznych (postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. W takich przypadkach z charakteru danej czynności wynikać będzie, że powinna być rozstrzygnięta postanowieniem, które może być w pewnym sensie odformalizowane, ale jego ustne ogłoszenie wymaga utrwalenia w protokole podstawy ku temu w przepisach[12]. Elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzygana postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego. Jako przykłady takich postanowień podaje się postanowienia odnośnie do wyłączenia pracownika, korzystania z pomocy prawnej innego organu administracyjnego, przeprowadzenia dowodu z biegłego[13].
Przy ocenie, czy dany akt administracyjny jest postanowieniem, należy w razie wątpliwości kierować się, podobnie jak to było w przypadku decyzji, jego treścią, a nie nazwą. W związku z tym zarówno nadanie decyzji mylnej nazwy postanowienia nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty, jak i nadanie postanowieniu mylnej nazwy decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego[14].
Prawnik Zawiercie – Porady prawne Zawiercie – SALVOIURE – www.salvoiure.pl
[1] G. Łaszczyca, Pojęcie i rodzaje postanowień administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Kraków, 1999, s. 319.
[2] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 868.
[3] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 181.
[4] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 868 – 869.
[5] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 841.
[6] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 529.
[7] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 869.
[8] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op.cit., s. 842.
[9] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 870.
[10] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op.cit., s. 843.
[11] M. Szypliński, Kontrola rozstrzygnięć…, op. cit., s. 191.
[12] E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa., Toruń, 1995, s. 161.
[13] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 871.
[14] Postanowienie NSA z dnia 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61.
